中国国家安全观演进下的警务发展

作者:中国人民公安大学王天宇、姜峰  

来源:《中国人民公安大学学报(社会科学版)》2018年第4期

  摘要:国家安全观是在安全问题上的根本态度和观点,对国家安全战略的制定具有重要指导作用。新中国成立以来,中国国家安全观不断演进。习近平总书记提出的总体国家安全观是根据国家安全形势新变化所作出的科学论断。公安机关作为维护国家安全的中坚力量,其警务运行模式应紧随国家安全观的演进及时作出调整。在总体国家安全观的指导下,公安机关应立足国际、国内安全新挑战转变工作模式,按照主动化、合成化、多元化、信息化、合作化的要求和方向开展警务工作。

  关键词:国家安全观;政治安全;人民安全;全球警务

  国家安全观是对国家安全现实的反映,与国家的安危存亡密切相关。在古代中国,很早就有“居安思危”“载舟覆舟”的国家安全思想和意识。

  进入现代社会以来,我国面临着新的国内国际局势,国家安全观也按照一定逻辑演进。2014年,习近平总书记在国家安全委员会上,首次正式提出了“总体国家安全观”。总体国家安全观是党中央在准确把握国家安全形势特点和趋势基础上提出的重大战略思想。作为国家安全保障体系中不可或缺的组成部分,公安机关肩负着保卫社会稳定的重大责任。如何根据国家安全观的演进,调整警务运行是公安机关面临的重大课题。

  一、中国国家安全观演进逻辑

  不同历史时期、不同社会发展阶段以及不同国际局势中,“国家安全”的概念和含义不尽相同。通常而言,国家安全是指国家处于没有危险的客观状态。“没有危险”既包括“没有外部的威胁和侵害”,又包括“没有内部的混乱和疾患”[1]。

  所谓国家安全观,则是对国家安全问题的根本态度和观点,是一种“系统化、理论化的国家安全观念。”[2]从内容上看,国家安全观包括对国家安全相关问题的过去和现在、本质和规律等的认知、评价和预期。国家安全观能够为国家安全战略提供指导,因此,科学正确的国家安全观对于维护国家安全而言,具有基础地位和前提意义。

  自1949年中华人民共和国建立以来,国家安全观进行了一系列调整:新中国成立后较长时期内推行以军事、政治安全为核心内容的国家安全观,并强调“军事安全是国家安全要素中压倒一切的决定性因素”[3];改革开放后,国家安全观转向维护国家利益和确保国家主权完整、注重提高和增强综合国力、创造良好国际安全环境等内容,以“互信、互利、平等、协作”为核心的新安全观逐渐形成;进入21世纪的第二个十年,以习近平为核心的新一代中央领导集体提出“总体国家安全观”。这是我国关于国家安全理念的重要论述和理论创新。总体国家安全观要求“以人民安全为宗旨,以政治安全为根本,以经济安全为基础,以军事、文化、社会安全为保障,以促进国际安全为依托”[4],走中国特色国家安全道路。总体国家安全观是站在全局高度,统筹兼顾国际国内、各领域安全形势审视国家安全而提出的战略方针,是我国国家安全理念的重大创新。

  我国国家安全观的演进受到国内外环境、国家安全威胁、对国家综合实力的判断、战争观等诸多因素变化的影响,呈现出以下演进逻辑。

  (一)传统安全为主转向传统与非传统安全兼顾

  一般而言,以军事安全为核心内容的安全观称为传统安全观。建国初期,国际大背景是以美苏对抗为特征的东西方冷战,国内面临诸多威胁共和国政权的复杂因素,安全观聚焦于国防军事建设,以巩固革命胜利果实、维护社会主义国家新生政权。冷战结束后,恐怖主义、生态恶化、流行疾病等军事以外的安全威胁逐渐凸显,严重性和危害程度明显加剧,人们开始将其视为威胁并予以高度关注,在此基础上形成“非传统国家安全观”。事实上,有很多非传统安全问题是从传统安全问题演变而来,是“老问题、新面孔、新危害”[5]。因此,传统安全威胁并没有消失,而是在某种程度上有了新发展,例如局部战争仍然存在,个别国家或集团对他国进行军事武装干涉。

  这说明,在非传统安全威胁引起我们注意的同时,传统安全问题的威胁也同样不可忽视。总体国家安全观既重视传统安全,又重视非传统安全,体现了我国国家安全观的兼收并蓄的特点。

  (二)外部安全转向内外安全

  建国初期形成的国家安全观,以及世纪之交提出的“新安全观”,更多的是针对国际安全,意图为国家发展构建一个和平稳定的国际环境,着眼于维护国家的外部安全。严格来说,此“新安全观”仅仅是一种指向国际间相互关系的“新国际安全观”,而不是完整包含国家安全内容的“新安全观”,因此不能称之为完整意义上的“新国家安全观”[6]。

  “冷战”结束前后,国际社会出现安全观转向,人们对安全重心的认识从对外安全向内外安全转变。总体国家安全观把内部安全和外部安全作为国家安全不可分割的两个方面来论述,实现了从内外两个方面对国家安全的新认识。

  (三)局部安全转向总体安全

  军事在较长历史时期中一直被视为维护国家安全的最重要手段。但伴随全球化向纵深发展以及新科技革命等,人们对安全内容或构成要素的认识逐渐发生了改变,安全的内容从军事、政治向经济、信息、文化、生态等方面转变,非传统的恐怖主义、信息攻击、文化渗透、生物入侵等因素开始取代传统的军事侵略和战争等因素,成为新的关注点。尤其进入新世纪,我国对安全的认识超越了单纯的军事政治观点,不断向信息、科技、民生、文化、生态等方面进行延伸,形成集各种领域为一体的国家安全体系,使其成为名副其实的“总体安全”。

  (四)单一安全主体转向多元安全主体

  在前全球化时期,国家一直是安全最基本的主体,是一切安全问题得以开展的中心。在全球化进程中,安全主体观同样随之发生变化,大量的非国家行为主体出现。在新的安全局势下,受到安全威胁的不仅局限于国家这一单一主体,个人、团体等都可能成为潜在的受安全威胁的主体,呈现多元化发展趋势。总体国家安全观提出“既重视国土安全,又重视国民安全”,并指出“国家安全一切为了人民、一切依靠人民”。这一论述中体现出我国突破了长期以来的国家(国土)单一安全主体的认识,开始重视国家之外其他主体的安全保护,意味着我国对国家安全与人的安全之间的关系实现了辩证认识。

  二、国家安全观演进视野下警务面临的新挑战

  中国警务经过不断调整,已初步形成中国社会主义现代警务机制。伴随国家安全观的转向及各种安全威胁因素相互交织、相互影响、相互转化,国家安全威胁的内涵随之改变,公安机关的警务工作正面临越来越严峻的具有全新特点的安全挑战。

  (一)国际层面的考察

  1、全球化带来安全新问题

  全球化加快了世界各个地块、所有国家及不同民族之间的相互依存,没有哪个国家能够置身于这个进程之外。越来越多的国家安全、地区安全已不再局限于某一国家、某一地区的范围,而是与真正意义上的全球问题和需求相联系[7]。随着全球化程度不断加深,犯罪走向全球化成为必然,这成为我国警务工作新的国际背景。一方面,跨国犯罪、国际犯罪近年来日趋猖獗,如毒品走私、洗钱、非法移民等;另一方面,中国公安机关面临保护海外中国人权益的严峻挑战,中国公民出国旅游、求学、经商、工程承包的人数激增,直接针对海外中国人的侵害事件频发,特别是在巴基斯坦、阿富汗以及非洲等国家和地区。

  2、新科技的应用引发安全新隐患

  不法分子积极利用新科技革命成果,依靠现代科技进行犯罪的案件逐年上升。首先,互联网技术的发展催生“虚拟社会”,其虚拟性的特点造就了全球跨国网络犯罪的流行,网络技术的低成本性、便利性特点同时降低了网络犯罪的门槛,提升了受害者遭受安全威胁的可能性。其次,物联网技术得到广泛应用。物联网是一种物品与互联网连接起来,进行信息交换和通讯的网络,它能够使普通物理对象实现互联互通,已成为不法分子意图下一步利用的新兴技术。再次,以微信、微博等新媒体为代表的自媒体技术广泛应用,把具有共同利益的彼此不认识的人组织、动员起来,对中国的舆论生态、社会公共安全乃至执政党和政府的控制与治理构成了新的挑战。最后,大数据时代已经到来,数据存储手段、技术的安全系数,直接影响着国家、企业、个人等行为体的权益,数据一旦泄露就很可能带来不可估量的军事、商业、社会伤害。

  3、遭受安全威胁的主体呈现多元化

  如上所述,总体国家安全观实现了对遭受安全威胁主体的认知由单一向多元的转向。因此,国家并不是唯一的国际行为体,也不是安全的唯一主体。警务工作在关注国家宏观安全的同时,还必须关注个体和群体的安全、国内社会和国际社会的安全,以及人类安全等。这里的个体、群体、国内社会、国际社会和整个人类都是安全的主体,因而公安机关将面临保障多元主体安全的巨大压力。

  (二)国内层面的考察

  1、非传统安全威胁凸显

  “冷战”结束后的近半个世纪以来,全球化所带来的具有“非军事”“跨国共治”等特征非传统安全威胁日益严峻,涉及的范围极为广泛,如种族冲突、宗教极端主义与文化冲突、恐怖主义,又如网络信息、武器扩散、流行疾病、毒品走私、非法移民,以及金融领域的洗钱等。非传统安全问题不断向政治、经济、文化、社会、环境等各个领域延伸,大大扩展了安全的内涵与外延。这迫切要求公安机关具备维护国家总体、综合安全的能力。

  2、“三股势力”交织

  这主要是指在西方敌对势力“西化”“分化”战略的支持下形成的民族分裂势力、宗教极端势力、暴力恐怖势力,三者政治化、联合化、暴力化趋势愈加明显。首先,部分民族分裂势力利用中国作为多民族国家以及各民族差异和发展不平衡的现实,反对国家现行民族团结政策,破坏多民族的国家认同。其次,宗教极端势力以宗教的名义进行暴力恐怖活动,并利用人民群众朴素的宗教感情,煽动不明真相的群众参与到骚乱和暴乱事件中来,危害极大。最后,暴力恐怖势力近年来制造了多起暴力恐怖袭击,并呈现出恐怖分子受恐怖主义思想洗脑、恐怖袭击武器就地取材、多以党政机关作为恐怖袭击的重点目标、公安机关获得的预警性情报较少、恐怖袭击有向新疆以外地区扩散趋势等全新特点[8]。“三股势力”相互交织、叠加,成为国家、社会的重大安全隐患,是警务工作的重中之重。

  3、社会安全局势紧张

  全国范围内,各种刑事案件发案数量居高不下,且暴力犯罪活动势头较为猖狂。团伙犯罪、有组织犯罪、带黑社会性质的犯罪对社会安全造成严重的危害,其中抢劫、抢夺,涉枪爆、绑架等严重暴力案件占相当比重。另一方面,由于当前我国正处在经济社会转型的特殊历史时期,正经历大发展、大转轨的时代变革。这一时期内,人民内部矛盾累积,以群体性事件为代表的社会公共安全事件数量、规模均呈上升趋势,而且组织化程度越来越高,利益诉求的表达日趋偏激和非理性化。

  4、公安机关迎接安全新挑战准备不足

  考察公安机关警务理念、体制及机制等许多方面,可以看出,当前其在应对安全新形势、新挑战与安全治理层面仍缺乏有效准备。诸如警务工作中被动防范多而主动出击少,欠缺一套在新安全局势下有效保障国家总体安全的措施;又如,公安机关科技化水平不足,难以做到以先进科技手段应对各类安全威胁日趋高科技的势头。维护国家的总体安全需要警务的不断跟进,而警务跟进的基础则是公安机关革新与新的安全体制建设。

  三、国家安全观演进为警务工作提出新要求

  国家安全观的演进反映了国家安全治理理念和战略的转向。公安机关是党和人民手中掌握的“刀把子”,肩负着保护人民和社会安全的使命。

  在国家安全观的不断演进中,公安机关应正确认识警务对维护国家总体安全的作用,将自身职责与国家安全的各项要求相对接,将警务纳入国家安全治理的框架中来,切实履行职责,做好各项公安工作。具体而言,国家安全观演进为警务工作提出以下几方面的要求。

  (一)坚持中国特色公安工作的政治优势

  党的领导和群众路线是我国公安机关开展各项工作的政治优势。在总体国家安全观的指导下,公安工作更加需要有正确的政治方向。

  在国家安全体系中,政治安全处于核心地位和最高层次。党中央提出的“四个意识”要求公安工作必须“讲政治、讲大局,紧紧围绕党和国家的工作大局来谋划和部署”[9],要“坚持以政治安全为根本,把维护国家政治安全置于重中之重”[10]。在当前国际安全形势下,公安机关应采取各种措施严厉打击各种危害国家安全的活动,例如渗透颠覆破坏、暴力恐怖、民族分裂、宗教极端等。在各种复杂的社会思潮中增强政治敏锐性和政治鉴别力,保持清醒的政治意识,捍卫以政权、制度安全为核心内容的政治安全,维护国家意识形态安全和社会主义制度。

  人民安全是国家安全中最为核心的要素,同时又是所有国家安全工作的根本目的。其他安全都应最终体现并统一到人民安全上。只有充分保障人民的安全利益,才能获得群众的信任,增强群众的信心,共同筑起国家安全的坚实城墙。总体国家安全观要求增强人民的安全主体地位,加强国家安全教育。公安机关具有和人民群众直接接触的优势,应当依托社区警务和农村警务,扎根基层社会,拉近和社区群众的距离;应借助现代科技和信息技术,提升国家安全教育和宣传能力,完善创新国家安全教育载体、内容和形式,“切实增强人民群众国家安全意识和警惕性,推动全社会形成维护国家安全的强大合力,构建更高水平的平安中国。”[11]

  (二)加强公安队伍的现代化、专业化建设

  现代社会中风险无处不在,公安机关应当综合运用顶层设计和基层探索的各自优势,提升预测预防和管控风险能力,以适应新时代国家安全的新变化。

  在国家安全工作中,公安机关的主要任务在于加强基础工作和合成作战能力,形成反应灵敏、运转高效的国家安全治理网络。面对新的安全任务,公安机关需要站在国家安全的战略高度,统筹兼顾各种安全之间的关系:克服单打独斗的不足,健全公安机关国家安全工作体系,增强公安政策制定的科学性、前瞻性和有效性;吸收利用当代科学技术的最新成果,提升公安机关智能化和专业化水平;提升公安机关对于各种重大安全风险预测预防和管控的能力,应对在国家安全和社会稳定领域可能出现的各种隐患和挑战;按照《中华人民共和国国家安全法》的规定,构建系统完备、科学规范、运行有效的安全制度体系,充分发挥公安机关在情报信息、风险预防、评估预警等方面的作用;同国家现代化进程相一致,将国家安全能力建设融入国家治理体系和治理能力现代化进程。

  (三)推行社会安全维护的“综合治理”大思路

  与传统国家安全观相比,总体国家安全观最鲜明的特点是系统性、总体性。它的内容十分丰富,包括传统和非传统,对内和对外,以及人、事、物的安全。总体国家安全观要求既立足当前实际,同时又要目光长远、综合施策;应当用整体和联系的眼光对待安全工作,而不能孤立地理解国家安全的问题。

  为适应新常态下的安全工作,公安机关应建设共建共治共享的社会治安防控体系,织密公共安全网,加强社会面整体防范和管控,尤其是对人口密集场所的巡逻防控。公安机关应依法打击和惩治黄赌毒、黑拐骗等顽固社会治安问题,严密防范各类影响群众安全感的违法犯罪活动,严厉打击互联网犯罪等人民反映强烈的问题,保护人民合法权利。公安机关应当树立人类安全共同体意识,反对一切形式的国际恐怖主义活动;通过参与国际合作治理,统筹应对各种传统和非传统安全威胁,为解决人类安全共同面临的问题展示中国智慧和提出中国方案;通过加强建设区域性、全球性警务合作机制,拓展中国警务参与全球公共安全治理的能力,构建人类安全共同体。

  四、总体国家安全观下中国警务发展趋势展望

  随着中国国家安全观的演进,公安机关维护安全工作的理念和方法也应与时俱进。总体国家安全观为中国警务发展改革提供了新的方向和契机。结合总体安全观给警务带来的新挑战和新任务,下述为笔者认为警务发展的若干可能趋势。

  (一)警务理念:主动化趋势

  主动化的警务理念强调公安机关面对复杂、多元的新型安全挑战应主动出击,而非被动反应,须以主动管理、服务的方式,进行情报获取、案件侦查、治安管理和日常服务。这些具有主动性色彩的警务活动与政策实施,体现在警力配置、接处警模式、决策方式和警务管理、队伍管理上,要求改变惯常观念,在制度、体制、机制上进行观念更新,改变过去传统的“灭火式”的被动警务模式。具体而言,在警力配置上,应积极实行警力下沉,将民警放到基层一线去;在接处警上,应提前发现警情和及时处置,注重公安机关的预警机制建设;在决策方式上,应依托大情报系统收集具有潜在威胁的安全隐患信息,将其纳入警务决策中;在队伍管理上,应提升队伍正规化建设水平,提高警员工作积极性。

  (二)警务机制:合成化趋势

  实现总体国家安全观提出的总体安全目标,不能也不应由公安机关一家负责。事实上,公安机关一家根本无法实现这一目标。因此,构建合成化的警务机制势在必行。公安机关对内应进行警员合成、警种合成、警务区域合成等,加强各警务部门分工合作,实现各种警务资源和要素的有机合成、整体合作;对外应协调与检察机关、法院、税务、纪检、工商、城管等其他职能部门以及社会团体、民众的关系,推进社会治安综合治理进程,从而最大限度地实现社会合成,改变公安机关单打独斗维护安全的局面。

  (三)警务职能:多元化趋势

  公安机关的职能长期以来局限于专政职能和民主职能,这由公安机关的人民民主专政重要工具的基本性质所决定。随着中国警务面临国家安全观转向的新形势,公安机关的警务职能应向多元化趋势发展,应至少包括以下几方面:一是维护社会稳定的职能,公安机关应维护社会安定团结和政治大局稳定,打击危害国家安全和社会稳定的行为;二是打击犯罪的职能,公安机关应加大对违法犯罪活动的打击力度,维护社会的公平正义,构建平安中国、平安社会;三是社会管理的职能,公安机关作为政府职能部门具有社会管理权限,应进一步理顺管理机制,提高社会管理效能;四是服务社会的职能,公安机关应按照“严格执法、热情服务”的要求切实转变工作作风,更好地为人民服务。警务职能的多元化是当前警务工作发展的一个显著特点,这要求公安机关寓执法、管理于服务之中,将维护稳定、打击犯罪、执法管理与服务群众有机结合。

  (四)警务工作:信息化趋势

  信息技术的应用加剧了“简单安全问题复杂化”的趋势[12]。在信息条件下,局部安全问题容易上升为全局化的问题,个体安全问题容易演化为普遍化问题,同时,一般社会安全问题容易向热点政治问题转化。为此,警务活动必须充分利用信息技术,开发、整合警务信息资源以监控安全隐患的发展。信息化警务的核心资源是信息和知识,即将信息和知识视作和警察武器及警械同等重要的资源。信息警务要求通过建立和完善警务信息网络掌握安全信息,从而有效控制安全威胁和消除安全隐患。信息化警务的神经脉络是信息网络,实现从分割封闭的独立警务向跨时空、立体化的合作警务的发展,促进信息交流和资源共享。当前警务工作信息化发展的重点之一是建设情报信息综合应用平台,利用大情报系统进行基础安全信息的采集、质量评估、数据共享等。

  (五)警务环境:合作化趋势

  当前尚无世界警察(Global Police Force),但全球警务(Global Policing)却真实存在。全球警务是指在全世界范围内,不受国境线制约,跨国实施强制性权力和监管性权力的能力[13]。传统安全观的伦理向度表现为较强的国家中心主义,而总体国家安全观则表现为较强的全球中心主义,使人们对安全问题的关注归结到对全人类自身安全的关注上来。国家安全观伦理向度的转向对中国警务走向世界,融入全球警务提出了新要求。

  中国公安机关应同世界各国警政部门开展全方位、多层次、宽领域的交流合作,参与全球公共安全治理机制建设,在全球警务上不断向实战化发展,进行跨境联合侦查、中外联合办公、共同开展打击行动、联合巡逻执法等,以提高中国警务的国际能力。

  参考文献:

  [1]刘跃进.国家安全学[M].北京:中国政法大学出版社,2004:51.

  [2]张学明.冷战后国家安全观的变化[M].北京:国防大学出版社,2003:19.

  [3]子杉.国家的选择与安全?全球化进程中国家安全观的演变与重构[M].上海:上海三联出版社,2005:282.

  [4]新华社.坚持总体国家安全观,走中国特色国家安全道路[N].人民日报,2014-04-16(01).

  [5]陆忠伟.非传统安全论[M].北京:时事出版社,2003:129.

  [6]刘跃进.为国家安全立学———国家安全学科的探索历程及若干问题研究[M].长春:吉林大学出版社,2014:248.

  [7]朱旭东.现代国家与公安创新[M].北京:中国人民公安大学出版社,2008:152.

  [8]吴绍忠.中国境内恐怖主义袭击特点与防范对策[M]//刘慧.中国国家安全研究报告(2014).北京:社会科学文献出版社,2014:94-97.

  [9]赵炜.公安改革40年:历程、经验、趋势[J].中国人民公安大学学报(社会科学版),2018,34(02):1-11.

  [10]田海军.坚持总体国家安全观,坚决履行好新时代职责使命[N].人民公安报,2018-04-17(001).

  [11]朱旭东.落实总体国家安全观,推动公安工作新发展[N].人民公安报,2017-12-03(003).

  [12]近三年全国突发公共事件分布:多集中东部与西南[EB/OL].人民网(2014-01-08)[2018-06-22].http://politics.people.com.cn/n/2014/0108/c1001-24056003.html.

  [13]本·鲍林,詹姆斯·谢普蒂基.全球警务机制研究[M].北京:法律出版社,2014:9.


附件:

  • 地址:北京市东城区东四西大街155号(100710)