【工作动态】
1．民航完成2016年春节假日运输保障工作
2．2015年国际航空运输继续保持快速发展
3．民航局取消通用航空企业赴境外开展业务审批事项
4．使用无人机开展通航经营活动管理办法公开征求意见
5．运输司积极开展春运真情服务工作
6．华东局践行真情服务 空铁联动助铁路晚点旅客成行
【运输研究】
轻小型无人机商业运营路径初探
【工作动态】
民航完成2016年春节假日运输保障工作
2016年春节假日期间，民航运行安全平稳，各单位严格落实民航局关于春运工作的总体部署和一系列具体要求，确保了航空运输安全、顺畅、有序，充分满足了旅客出行需求。春节假日七天（2月7日-2月13日）民航共保障航班8万余班，同比增加6.8%；运送旅客854.5万人次，同比增长3%。
民航局监测的全国主要城市始发航班数据显示，假日期间，民航出港旅客继续集中在北京、上海、广州、深圳、海口、三亚、西双版纳、成都、重庆、昆明、丽江、宁波乌鲁木齐等传统热点城市。其中海口、三亚、西双版纳7天出港航班平均客座率超过90%，丽江、宁波7天出港航班平均客座率超过85%。港澳台航线和韩、日、东南亚地区的国际航线保持了较高的客座率。其中上海、宁波、无锡、哈尔滨、西安等地始发的港澳台航线和宁波、南昌等地始发的国际航线航班平均客座率均超过了90%。
各航空公司市场预测准确，运力投放比较充足。假日七天各航空公司共投放座位超过1130万个，国内航空公司在保证每天正常定期航班的基础上，根据市场需求，春节假日期间在热点城市和热点航线上增加6200多个加班。除个别机场因资源保障能力不足出现运力紧张状况外，全国95%以上的机场均能够满足旅客出行需求。
2015年国际航空运输继续保持快速发展
2015年，我国国际航空运输继续保持快速发展，更好地服务服从于国家“一带一路”、京津冀协同发展和长江经济带三大战略。目前，共有21家国内航空公司经营至56个国家的138个城市的定期航班每周4405班，全年共计新开国际航线282条，其中客运航线266条、全货运航线16条。有来自57个国家的123家外国航空公司每周从境外121个城市经营至51个境内城市的定期航班每周2944班，全年共计新开国际航线87条，其中客运航线82条、全货运航线5条。
2015年是历年来开通远程航线最多的一年，全年新开通二十余条欧、美、非洲远程航线，开通这些航线具有重要意义。国航于5月开通北京-明斯克-布达佩斯-北京航线、海航于9月开通北京-布拉格航线，实现了我国与白俄罗斯、匈牙利、捷克的直航，填补了中东欧航线的空白；南航于8月开通广州-内罗毕航线，国航于10月开通北京-约翰内斯堡、11月开通北京-亚的斯亚贝巴航线，有序拓展了非洲航线；国航于12月开通北京-蒙特利尔-哈瓦那航线，实现中国与古巴的通航，取得拉美航线的重大突破。通过调动国际航权资源、时刻资源，并寻求外交等多方共同努力和支持，积极推动了拉美、中东欧等国际航线的开辟。
周边国家航线仍是国际航线发展的主体。仅日本、泰国、韩国、越南、马来西亚等5个国家的新开航线已达213条，站新开航线总数的75%；其中，日本、泰国航线集中度更高，约占新开航线比例的59%。
2015年，民航局积极推行简政放权，陆续出台了简化部分国家航线经营许可行政审批手续、简化国内航空公司定期国际航班计划变更手续，公布国际新增航权分配程序等政策，并将国内航空公司的国际航线包机申请由报批制改为备案制，尽可能减少对市场的牵绊，有力地促进了国际航线发展。
民航局取消通用航空企业赴境外开展业务审批事项
为进一步简政放权，落实国务院取消和下放行政审批事项的工作要求，民航局下发通知，不再审批国内通用航空企业赴境外开展业务的许可事项。同时，为加强事中、事后监管，要求开展此类业务的通用航空企业须及时报送境外作业相关信息。下一步，运输司将继续加大行政审批事项清理力度，积极协调空域管理部门，研究取消“特殊通用航空飞行任务”审批事项，切实为通航企业减负，促进行业持续快速健康发展。
使用无人机开展通航经营活动管理办法
公开征求意见
《使用民用无人驾驶航空器系统开展通用航空经营活动管理暂行办法》（以下简称《办法》）在民航局官网征求意见，共收到20封邮件，36条具体意见。来自无人机生产兼经营厂商和驾驶员培训机构的意见较为集中，反映了执行层面各环节取证难、政策不配套等问题。
结合此次征集到的意见，运输司委托中国航协通航分会对无人机企业进行调研，组织召开研讨会，对《办法》提出了建设性意见，主要包括：一是对无人机类型及用途进行分级分类，豁免或简化25公斤以下无人机适航、机载无线电台等取证环节，二是进一步降低无人机企业市场准入门槛，不宜套用设立通航企业条件，三是设定办法生效的缓冲期，实现平稳过渡。近期，民航局将继续深入开展调研，广泛听取行业意见，针对无人机运行特点修改完善《办法》，为无人机企业合法经营创造便利条件，为新兴业态发展创造宽松的市场环境。
运输司积极开展春运真情服务工作
为贯彻落实民航局“三严三实”专题民主生活会关于深入推进巡视整改工作的部署，按照局党组关于坚持“飞行安全、廉政安全、真情服务三个底线”的要求，以真情服务人民群众春节出行的实际行动，践行“人民航空为人民”理念，运输司下发了《关于做好春运航空运输服务工作的通知》（局发明电〔2016〕196号）。
一是要求相关单位高度重视春运服务工作。树立“把困难留给自己、把方便留给旅客”的观念，将真情服务落实到航空运输每个环节、每个细节，积极营造“情满旅途”的浓郁氛围，为旅客提供安心、放心、舒心的乘机环境。二是切实做好春运服务重点工作。做好航班正常这一核心工作，破解航班延误处置难题，突出特殊旅客人文关怀。针对不同旅客的需求，提供特色化服务，让他们切身体会到航空出行的最大便利，不仅走得了，还要走得好，走得顺畅，走得满意。三是狠抓规章、标准落实，狠抓企业主体责任落实、狠抓政府监管责任落实。
此外，春节期间民航局消费者事务中心、中航协、各航空公司、机场均安排专人24小时全天候值班。据统计，2016年春节期间民航局消费者事务中心共受理旅客投诉209件、咨询59件。投诉较2015年春节（193件）增加16件，咨询较2015年春节（54件）增加5件。
旅客对航空公司投诉最多的为航班延误或取消类投诉，共计106件，占总投诉量的50.7%；预定、票务与登机类投诉35件，占总投诉量的16.7%；行李问题类投诉20件，占总投诉量的9.6%;退款类投诉14件，占总投诉量的6.7%；旅客服务类投诉3件，占总投诉量的1.4%；超售类投诉2件，占总投诉的1%；票价、综合、残疾类投诉各1件，各占总投诉量的0.5%。对机场的投诉10件，占总投诉量的4.7%。对销售代理人的投诉16件，占总投诉量的7.7%。
华东局践行真情服务 空铁联动助铁路晚点旅客成行
2月1日，受降雪天气影响，上海虹桥火车站出现列车大面积晚点，约3万名旅客行程受到影响。当晚，华东局接到上海虹桥火车站值班室的求助电话，有近60名旅客因列车晚点而无法准时搭乘后续衔接航班，希望华东局能够协调相关航空公司予以解决。华东局高度重视，由运输管理处积极协调相关航空公司，本着“真情服务”的理念，要求相关航空公司立即安排业务骨干赶赴上海虹桥火车站，现场为晚点旅客办理退改签手续，帮助铁路方面尽快安排滞留旅客成行。时值春运，由于旅客运输量激增，各航空公司的航班客座率居高不下，给退改签工作带来了很大难度。但是相关航空公司认真按照华东局要求，以大局为重，努力克服困难，积极为旅客办理退改签手续，以真情服务人民群众春节出行的实际行动，践行“人民航空为人民”理念。经过近4个小时的协调和处理，近60名旅客改签成功，确保了旅客顺利成行。
【运输研究】
轻小型无人机商业运营路径初探
前言：近年来，随着国内研发制造能力提升和国内外市场需求激增，无人机已摘掉军事用途的神秘面纱，进入公众视线。尤其是轻小型无人机，一方面因操作简易、价格低廉，受到越来越多航空爱好者追捧，走进娱乐消费领域；另一方面因成本低廉、灵活高效，得到通用航空和快递等行业青睐，作为生产工具服务百姓生活。
与所有新生事物一样，无人机给人们带来惊喜的同时，也制造了各类麻烦。如何进行有效监管？目前各国做法不一。据报道，国际民航组织190多个缔约国中，有63个国家对无人机已有规范，9个国家正在规范，5个国家明文禁止。在这样的市场需求和立法环境下，作为无人机制造大国（深圳大疆科技公司的无人机全球市场份额已超7成），我们似乎应该更有作为，更有担当。
本文立意在未来实现安全运行有效监管的基础上，从进一步发挥轻小型无人机的商业运营价值方面提出建设性意见。
（注：轻小型无人机：是指重量不超过25KG，飞行高度不超过150米的民用无人机。据有关部门统计，此类无人机在实际运行中占9成以上份额。）
一、无人机监管路线图
从用途划分，无人机运行可分为自用和商用。按照生产发展阶段的规律特点，通常是从自用需求发展为商业需求。因此，从监管角度出发，为确保安全底线，宜先满足运行需要，建立统一适用的运行规则，再根据不同作业类型的特点，分类建立商用规则以满足市场化需求。
（一）运行规则：
主要包含以下几个方面：一是证明驾驶人员能力的资质认证规则，二是规范驾驶行为的飞行规则，三是证明飞行器适用的适航认证规则，四是规范空域使用的规则。
（二）商用规则
按目前需求较大的用途划分，一是运输业和快递业，包含市场准入规则、货物运输规则、危险品运输规则等；二是通用航空业某些领域，如农林植保、电力巡线、航拍航摄、遥感测绘等，包含市场准入规则、作业质量标准等。本文主要探讨涉及通用航空领域的商用规则。
二、建立商用规则需突破的几个观念
商用规则属于经济运行范畴，核心是市场准入规则。前段时间，关于无人机开展通用航空经营活动的管理办法在网上征集意见，该办法以施行多年的通用航空企业准入条件作为管理逻辑，旨在规范无人机商业运营，却引起现有无人机生产和运营厂商的强烈反响，没有得到这些市场主体的认可。原因在于，无人机与传统通用航空器虽然作业性质相同，但运行特点迥异。因此，制定政策需要突破传统管理思维和模式，量体裁衣，顺势而为。笔者认为，在制定无人机市场准入规则方面，需要突破以下几个思维定式：
观念一：只有通航企业才可以从事通用航空经营活动。
讲一个故事。
发生：某农户有几亩地，每年自己播种洒农药。今年买了一架农业植保无人机，农耕效率大增。
发展：周边农户听说这个消息，都来找他帮忙，还象征性地给了劳务费。他发现无人机植保作业是个商机，就多买了几台，准备“弃农从商”。
高潮：他先去工商部门登记注册了个体工商户，又通过互联网注册申请了无人机经营许可证，成为无人机运营商。
结局：无人机大卖，粮食增产，通用航空作业小时数大增，国家实现各项税收。
这个发展顺乎自然，比较理想，既满足各方需求，也实现了农耕作业的社会化分工。但是，按照现有的管理框架，在故事的发展阶段，农户想要弃农从商，必须要成立一家通航公司，获得企业法人身份，接受各种人财物等资质的审核，仅筹建期就有一年之久，我们自然等不到故事的高潮和结局。
观念二：通用航空经营许可先证后照
十八大以后，国务院机构改革和职能转变方案提出商事制度改革，除涉及国家和公民生命财产安全领域外，应将“先证后照”改为“先照后证”。通用航空领域因涉公共安全，目前仍保留“先证后照”。但是，对于轻小型无人机这一新兴业态，尤其是在农田里从事植保、在无人区从事探测、在视距内从事拍摄等情况，只要能够实现运行中的有效监控，就具备通用航空先照后证的试点条件，可以配合国家供给侧结构性改革，释放市场活力、激发市场需求，更好发挥通用航空为国出力、为民服务的行业属性。
观念三：资格许可优先于行为许可
要颠覆这个命题，实在不得不请出著名的“猫论”——不管白猫黑猫，抓住老鼠是好猫。如果以颜色为选拔条件先颁发资格许可，那么落选的猫去捉老鼠的行为则自始不能。假如改为以“可捉老鼠”这个行为作为许可颁发要件，那么不只是白猫黑猫，连猫头鹰、爱管闲事的狗以及老鼠夹子等利器则都可有所建树。当然，这类尝试风险较大，在涉及国家安全、国计民生的支柱性和战略型产业并不一定适用，比如公共航空运输领域。但是却比较适合经营模式灵活的小微型业态，比如轻小型无人机的商用领域。我们不难发现，国际上发达经济体对于通用航空商业运营的管理逻辑都是以“运营人”和“航空器”为管理对象，“运营人”既不局限于法人企业，也不定格为“通用航空企业”。因此，建议以轻小型无人机商用领域作为资格许可向行为许可过渡的一次尝试，以创新、开放的理念，构筑以传统通用飞机为主，以包括无人机在内的各类低慢小型、新型航空器为必要补充的通用航空统一战线。
三、商用规则设计
如可基于上述讨论作相应突破，则可在制定规则及监管措施方面配套以下方案。
（一）选取试点领域
可选取目前实际作业量较大领域作为试点领域。
（二）设定准入条件
经营许可准入方面可简化为几个要件：一是工商部门核发的营业执照；二是无人机登记证，建议分类豁免适航、无线电台使用等证照或简化取证程序；三是第三者责任险协议，类似于交强险；四是驾驶员资格或培训证明。
对于运营申请人来说，上述条件与现有通航企业准入条件相比，主要有以下便利：一是无需设立通航企业，免去筹建环节；二是无需注册资本和专业人员，取消企业资本、高级管理人员、维修人员等许可要件；三是无需拥有航空器，可以购买、租赁甚至借用的方式使用无人机开展经营；四是无需运营机场保障协议，更加适合无人机运营灵活的特点。
（三）设计审核流程
为实现申请更便捷、服务更高效、信息更透明，申请人和主管部门通过通用航空管理信息系统，完成无人机经营许可的申请、受理、审核、颁证和进度查询等审批全流程。
（四）明确监管要求
为加强市场运行的事中事后监管，监管部门应建立相应制度，主要包括经营信息报送制度、运营人作业质量评价制度等，以及基于前项制度而实施的奖优罚劣制度。这些方面已有很多成熟经验和做法，不再赘述。
