【工作动态】
1、2015年春运民航运送旅客4915万人
2、民航局航空运输（通用航空）委员会召开2015年度第一次会议
3、出台2015年夏秋季国内航线航班评审规则
4、多条远程国际航线有望年内开通
5、运输司组织召开通用航空管理系统建设专题调研座谈会
6、民航局出台锂金属电池货物航空运输新政策
7、民航局发布《航空运输危险品目录（2015版）》
8、运输司部署3·15国际消费者权益日主题宣传活动
9、民航圆满完成今年“两会”航空运输保障工作
10、华北局积极推动京津冀民航协同发展政策落实
11、华东局部署2015年上海地区航班正常保障工作
【运输研究】
1、困顿与突破--公共航空运输企业市场准入管理思路探讨
2、航空货运未正确申报危险品行为的防范
【工作动态】
2015年春运民航运送旅客4915万人
2015年民航春运工作已于3月15日结束。春运期间，民航系统各单位按照党中央、国务院要求，认真贯彻落实四部委联合下发的《关于认真做好2015年春运工作的通知》（发改运行〔2014〕2927号）精神，结合民航工作会对春运工作的动员和部署，按照“以客为主、安全第一、服务至上、保障有力”的总体要求，圆满完成了春运工作保障任务。
据统计，春运40天全国民航共运送旅客4915万人，执行航班35.8万班，提供座位数近7700万个，同比分别增长11.7%、9.3%和11.4%，平均客座率为64.35%，同比增长0.2个百分点。春运期间，全国民航日均提供191万个座位，同比增长11%，日平均运送旅客达到123万人。其中春节假日期间，民航共执行航班6万余班，同比增长8.1%；运送旅客831万人次，同比增长8%。2月24日（正月初六）共运送旅客142万人，创下了历年春运单日旅客运输量的新高。
春运期间，探亲返乡、学生放假、务工返乡客流相互叠加，客流的时间性和方向性集中，加上旅游经济的拉动作用，民航春运呈现出三大特点：
一是市场需求旺盛，运力投入充足。随着经济社会发展和民航大众化战略的推进，选择乘坐民航的消费者日益增加。各航空公司根据市场需求和民航局要求，保证了春运期间运力投入。
二是客流方向性明显。春运前半段，出港旅客集中在北京、上海、广州、深圳等一线中心城市，春运后期成都、重庆、哈尔滨、长春等西南、东北中心城市成为出行热点，客座率居高不下。春运期间，海口、三亚、昆明、西双版纳、九寨、丽江等主要旅游城市持续火爆，成为人民群众旅游休闲的首选区。
三是民航春节假日运输由以前的“两头高，中间低”的态势趋于增势均衡。
民航局航空运输（通用航空）委员会召开
2015年度第一次会议
2015年3月5日，民航局王志清副局长主持召开“民航局航空运输（通用航空）委员会2015年第1次会议”，集体研究审议了以下事项：一是《2015年夏秋航季国内航线经营许可和航班评审规则》；二是简化我国航空公司至周边地区部分国际航线经营许可审批手续；三是出台本年度开通至非洲、拉美、中东欧地区航线需要的起降时刻和财政补贴等扶持政策；四是研究云南红土航空和天津航空新疆分公司市场准入问题；五是讨论出台进一步做好公共航空运输企业经营许可工作的相关政策。相关部门将按议定事项做好落实工作。
出台2015年夏秋季国内航线航班评审规则
为落实京津冀协同发展国家战略，坚持放管结合，运输司及时制定出台《2015年夏秋航季国内航线经营许可和航班评审规则》。《规则》与以往相比有以下几方面突出变化：一是明确了首都机场实施“三不增三引导”和全面放开北京南苑、天津、石家庄机场国内航线准入原则；二是进一步简政放权，放开春运、暑运等特殊市场旺季和假日期间的加班、包机和临时经营；三是鼓励支线，完善中小机场航线网络，提高支线机场通达性；四是主动对接安全、运行管理部门，增加了在航线航班审批环节充分考虑空管、机场运行等保障能力的内容。
多条远程国际航线有望年内开通
2015年将是我国开通远程国际航线的“丰收之年”。作为2015年度重点工作，运输司将加大政策扶持力度，积极推动国内航企开通至非洲、拉美、中东欧等地区航线。随着国际航空运输市场的快速发展，宽体客机的大量引进，国内航企纷纷加大了远程航线的运力投入，将于年内开辟多条国际航线。其中，我国至非洲、加勒比海及中东欧地区航线实现重大突破。
国航进一步巩固其远程航线领军地位，已确定于5月1日开通北京-明斯克-布达佩斯定期航班、6月18日开通北京-约翰内斯堡、9月开航北京-亚的斯亚贝巴以及北京-蒙特利尔-哈瓦那等远程航线。海航也加大了国际航线开通力度，计划于4月开通重庆-罗马，6月开通北京-圣何塞、上海浦东-波士顿和上海浦东-西雅图，10月开通北京-特拉维夫等航线。此外，南航将于8月开通广州-内罗毕等多条远程国际航线。
运输司组织召开通用航空管理系统建设
专题调研座谈会
为加快推进通用航空管理系统建设，2015年3月4日，运输司组织民航华北地区管理局、西北地区管理局、民航管理干部学院、中国民航信息集团公司、西安凯亚科技有限公司、中国航空运输协会通用航空委员会等单位的相关部门负责人召开了通用航空管理系统建设专题调研座谈会。
会议研究了2015年推进通用航空管理系统建设的预期目标、实施方案、进度安排以及任务分工等内容，对中航信将给予的资金、技术支持予以肯定。会议确定由运输司负责协调有关单位和部门，统筹推进通用航空管理系统建设工作；以管干院承担的2014年度民航安全能力建设资金项目“通用航空安全运行监管信息与分析平台建设”为支撑，由管干院、西安凯亚按照外委合作的方式组织技术力量，共同承担2015年度通用航空管理系统建设的设计、研发以及技术保障工作。2015年通用航空管理系统建设工作分解为七个主要环节，包括前期成果资料汇总、已有系统比对、行业信息收集、系统功能完善的详细设计、技术实现、功能测试、运行推广等，11月底前应实现全国范围内通用航空行政许可事项申请的网上预受理。建立月度工作沟通机制。相关单位每月定期向运输司汇报工作进展情况，运输司针对系统建设中遇到的具体问题予以协调解决。
民航局出台锂金属电池货物航空运输新政策
近些年来，随着锂电池航空运输量的不断增加，与锂电池有关航空不安全事件频发。特别是单独包装的锂金属电池货物，由于单个包装件内运输的电池数量较多，目前飞机货舱配备的灭火剂无法对货舱中起火的锂金属电池实施有效灭火。经国际民航组织多学科专家组会议的多次研讨，认为单独包装的锂金属电池货物使用客机运输风险不可控。根据国际民航组织2015-2016版《危险物品安全航空运输技术细则》（以下简称《技术细则》）及其第1号更正，民航局近日明确规定，今后除非获得国家豁免，将禁止使用客机运输单独包装的锂金属电池货物。此举将提升锂金属电池货物航空运输的安全水平。
根据规定，除非获得始发国、经营人所属国、过境国、飞越国和目的地国家豁免，单独包装的锂金属电池货物禁止使用客机运输，但可以按照《技术细则》的相关规定，使用货机运输。与设备包装在一起的锂金属电池和安装在设备中的锂金属电池，可以按照《技术细则》相关规定，使用客机和货机运输。
为做好锂金属电池货物航空运输安全管理相关工作，民航局要求航空公司、机场、货运销售代理人和中国航空运输协会做好宣传告知，提醒托运人锂金属电池货物运输的最新要求。要求航空公司、机场、货运销售代理人要及时修订危险品培训大纲，加强对关键岗位人员的培训。同时货运销售代理人要做好航空货物揽收检查，航空公司、机场要加强货运收运检查和安全检查。民航各地区管理局、监管局要加强监督检查，对于违规运输锂金属电池货物的，依法严肃查处。
民航局发布《航空运输危险品目录（2015版）》
为进一步明确危险品航空运输安全监管范围，近日，民航局依据国际民航组织相关文件，制定并发布了《航空运输危险品目录（2015版）》，于4月1日起施行。
《目录》依据《中国民用航空危险品运输管理规定》（民航局令216号）以及国际民航组织《危险物品安全航空运输技术细则》（2015-2016版）的相关内容编写，列出了航空运输中常见的3436种危险品，包括爆炸品、易燃品、氧化性物质、放射性物质、毒性物质和感染性物质等。根据航空运输的不同要求，《目录》所列危险品分为三类：一是在符合相关规定的情况下，可以进行航空运输的危险品，共3153种；二是在正常情况下禁止航空运输，但满足相关要求后，航空运输时不受限制的危险品，共2种；三是在任何情况下均禁止航空运输的危险品，共281种。
此次民航局发布危险品目录，是对社会公众的普遍告知，凡是目录中列出的危险品，在携带乘机或者作为货物托运时，都应当满足民航法规的相关要求。这将有助于社会公众了解民航危险品的范围,提高其遵守危险品航空运输法律法规的自觉性，从而促进危险品航空运输的安全。
运输司部署3•15国际消费者权益日主题宣传活动
为配合中国消费者协会做好“携手共治、畅享消费”主题宣传活动，更加深入贯彻落实2015年全国民航工作会议精神，切实保护消费者合法权益，提升航空运输服务水平，运输司于3月3日下发了《关于做好2015年3.15国际消费者权益日主题宣传活动的通知》，提出三点要求：一是围绕主题，突出宣传重点；二是统筹谋划，丰富宣传形式；三是主动作为，持续推进运输服务工作。
3月13日，运输司与消费者事务中心在首都机场组织专题座谈会，邀请有关单位交流航空运输服务工作经验。运输司司长刘增禹表示，保护航空消费者的合法权益是民航局的一项重要职责，民航各单位要提高和深化对消费者权益保护工作的认识，通过政府、行业、企业及社会四个层面认识消费者权益保护工作的重要性。同时，要对航班正常和消费者投诉处理等重点工作狠抓不放，对外航监管难点工作逐一破解，对民航热点问题及时跟踪，对残疾人航空运输等亮点工作着力推行。要用法治思维，不断创新消费者权益保护工作，一是完善法律体系，推进法治化进程；二是推进诚信体系建设；三是利用互联网、大数据实现信息互联；四是加强合作，建立协同联动机制，实现携手共治。
运输司和消费者事务中心还印发了《消费者航空旅行指南》、《残疾人航空运输常识》等宣传资料和系列宣传片，要求各单位在机场、航班客舱开展主题宣传活动。
民航圆满完成今年“两会”航空运输保障工作
十二届全国人大三次会议和全国政协十二届三次会议于日前在北京胜利闭幕。民航共保障运送代表、委员的航班437班，共运送代表、委员及工作人员3360人次，行李4660件。“两会”各代表团乘坐的航班正常率达到99%。
今年的“两会”举国关注，举世瞩目。民航各单位按照大会总务组“统一思想、各司其职、团结协作、细化服务、确保安全”的工作要求，以高度的政治责任感和历史使命感，以饱满的政治热情和精益求精的工作态度全身心投入到保障工作。各单位认真贯彻落实中央“八项规定”精神，在一切从简的同时，坚持以人为本，切实增强服务意识，注重细节安排，认真负责、密切协作、扎实细致地做好各项保障工作，圆满完成了“两会”航空运输保障任务。
为实现“确保安全、优质服务、进出顺畅”的保障目标，民航局高度重视、精心组织，各地区管理局、航空公司、机场及保障单位层层成立运输保障工作领导小组，制定工作方案，全力保障“两会”代表、委员运输服务任务。民航驻首都机场有关单位精心安排，优化行李车辆行车路线，妥善安排行李车停放位置，合理安排停机位置，加强现场疏导和指挥，接送站工作忙而不乱，井然有序；各航空公司对自行离京的代表专门安排接送站，确保每位代表不漏、不误；空管部门认真布置，准确掌握航班和专门包机飞行动态，有力保障了各代表团航班正常。民航各项保障工作受到了乘机代表、委员及“两会”总务组的好评，为“两会”的胜利召开做出了贡献。
华北局积极推动京津冀民航协同发展政策落实
为贯彻落实国家京津冀协同发展战略精神和《民航局关于推进京津冀民航协同发展的意见》的要求，积极主动作为，推动相关政策落实，民航华北地区管理局成立了京津冀民航协同发展政策落实办公室。3月3日，华北局在北京组织召开了京津冀民航协同发展政策落实办公室第一次全体会议，会议由京津冀民航协同发展政策落实办公室主任王瑞萍主持。会议还特别邀请了民航局计划司王长益司长、运输司刘增禹司长、民航大学相关教授莅临会议指导工作。首都机场集团、华北空管局、首都机场股份、天津机场、河北机场集团等相关成员单位参加了会议。
会议对推动京津冀民航协同发展政策落实办公室的组成、职责和工作机制进行了研讨。深入学习了《民航局关于推进京津冀民航协同发展的意见》和《关于印发京津冀机场航线航班网络优化实施办法的通知》两个重要文件内容。民航局计划司王长益司长、运输司刘增禹司长分别对两个文件的出台背景、指导思想、重要意义和条款的具体内容进行了解读和指导，帮助与会各成员更加深入的领会两个文件的重要精神。民航大学彭语冰教授介绍了对京津冀主要机场航线网络结构研究的进展情况。首都机场股份公司、天津机场、河北机场介绍了机场现有的航线航班网络结构特点、发展中遇到的困难和下一步的工作计划。首都机场集团和华北空管局分别从分解好京津冀民航协同发展任务目标和推动京津冀空域优化、空管发展等方面提出建议。
王瑞萍主任对京津冀民航协同发展政策落实办公室下一步工作进行了部署：一是加强对民航局两个重要文件的学习，分解任务，将责任落实到具体部门和人员；二是继续进行基础性调研，掌握和科学分析京津冀民航运输的基础数据；三是以2015年夏秋航季换季为契机，做好航线航班的疏导，持续优化京津冀航线网络结构；四是正确认识目前的问题和困难，紧紧围绕各机场的功能定位，发挥各机场的特点，积极主动作为，实现协同发展。
华东局部署2015年上海地区航班正常保障工作
2月9日，华东地区管理局召开上海地区航班正常情况分析会，通报上海两场第四季度航班正常情况，部署2015年航班正常工作。民航华东地区航班延误专项治理领导小组成员，局机关相关处室领导，厦航、海航、山航、川航上海营业部主要负责人参加了会议。华东局党委书记姜春水出席会议，朱州龙副局长主持会议。
会议通报了2014年第四季度上海两场航班正常性情况，对航线延误、航班延误、过站时间、滑行时间、正常率进行了分析，提出了意见和建议。各单位在会上汇报了2014年整体运行情况和2015年航班正常工作思路。
华东局朱州龙副局长对各单位所汇报内容进行了点评，并通报了2015年上海地区保障航班正常工作计划和工作目标：一是对上海两场始发航班正常性数据进行收集、分析、通报；二是对上海始发长期运行不正常的航班进行专项整治，督促整改；三是对长期运行不正常的航线航班进行分析评估，对个别公司的部分航线航班实施限制运行，对航班正常率排名后三位的航班实行末位淘汰。力争2015年上海两场出港正常率、放行正常率均较去年有所提高。
华东局姜春水书记对各单位2014年保障航班正常工作给予了肯定，并对2015年的工作提出了具体要求：一是强化红线意识。认真落实总书记“确保绝对安全”和“盯紧、盯住”的要求，切实采取措施加强安全管理，关键时候不给中央、上级、社会添乱。二是确保航班正常。要做到责任分解、压力传导、认识到位；要加强日常演练，确保预案的可行性和可操作性，做到组织及时、反应灵敏、运转高效；要做好资源保障、信息传递、协同联动，不断提高航班保障能力。三是严处违法维权。机场公安部门要切实负起责任，加强非法维权、寻衅滋事行为的处置工作，及时出警，依法维护航空运输安全和正常运行秩序。
【运输研究】
困顿与突破
-- 公共航空运输企业市场准入管理思路探讨
《公共航空运输企业经营许可规定》（中国民航总局令第138号）的修订是2015年运输司的重点工作之一。修订过程中，以138号令在执行过程中存在的问题为导向，通过对既有规章和文件进行梳理，同时面对民航发展和管理的新常态，本文试图对我国公共航空运输企业市场准入管理政策在设计理念、执行手段和作用机制等方面进行一些探讨。
发展与困顿
从上图可以直观地看出，我国的航空公司在80年代、90年代和进入2000年以后各有一次数量上的井喷，也就意味着公共航空运输企业市场准入管理始终在放松-管制-放松的循环往复调整之中，中国民航市场结构因此经历了从高度集中到逐步分散，再次高度集中，重新逐步分散的变动。尽管各国航空运输市场或多或少都会呈现出这样一种集中-分散-再集中-再分散的波形周期性轨迹，中国民航的市场结构变动更多地受到准入管制和政府干预的影响，其间的市场并购活动并不完全是航空公司在敏感脆弱的竞争市场中求得生存和发展的本能反应。
进入80年代，民航开始走企业化道路，七大国有骨干航空公司相继与各管理局分离设立；并且自1984年开始，地方和部门掀起了第一次创办航空公司的热潮，厦航、上航、川航、中联航等均在此时成立。除海航、深航、山航等在90年代初期成立后，由于航管、飞行和机务等设施和人员短板的显现，地方航空公司的审批被暂时搁置；而国有骨干航空公司则在原有体制下扩大再生产，纷纷在各地成立子公司，运力不断扩张，供需严重失衡，价格大战等恶性竞争的结果导致1998年全行业首次大规模亏损，直到完成2002年的兼并重组。
2005年2月国务院颁布了《关于鼓励和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，民航局也于同年稍晚些时候出台了《国内投资民用航空业规定》，一批民营资本借此东风开始进入民航业，包括奥凯、鹰联、春秋、东星、华夏、吉祥等10余家民营和民营控股航空公司相继成立；此外，随着中国入世后货物贸易出口额的急剧攀升，催生了中外合资全货运航空公司，也诞生了几家本土全货运航空公司，包括长城、翡翠、银河和扬子江、上货航等。此次短暂的数量井喷过后，迫于专业技术人员、空域资源和机场保障能力等资源瓶颈的限制，并且为统筹兼顾安全、效益和质量，民航局旋即于2007年7月下发通知，对市场准入、航班总量和运力增长等实行宏观调控，暂停受理新设航空公司的申请。
时隔六年，即2013年新一轮市场准入开闸后，航空公司数量又有激增的势头。在使市场发挥资源配置的决定性作用等大的政策背景下，一方面面对投资主体日益多元化，保障各类市场主体依法进入，公平参与竞争是应有之义；另一方面依然要面对各种资源瓶颈限制和恒久的供需平衡矛盾，公共航空运输企业市场准入政策是否再次陷入“放”与“收”的两难处境？
演进与焦点
1995年10月公布的《中华人民共和国民用航空法》是对公共航空运输企业实施经营许可管理的上位法。其中第九十三条对公共航空运输企业市场准入应当具备的基本条件作了原则性的规定，包括民用航空器、航空人员和注册资本三个要件。
在民航法公布施行之前，对公共航空运输企业的设立先后出台了《国务院关于开办民用航空运输企业审批权限的暂行规定》（1985年5月28日发布）和《开办航空运输企业审批基本条件和承办程序细则》（1993年1月16日民航局发【1993】39号），其中1993年发布的细则首次明确提出了运输飞机不少于三架，注册资金不少于8000万元等量化指标。
2004年12月公布的《公共航空运输企业经营许可规定》（中国民用航空总局令第138号），是迄今沿用的、与民航法配套的管理规章。围绕民航法对设立公共航空运输企业应当具备的三个基本要件，138号令保留了1993年细则中设定的不少于三架航空器等准入条件，但是将注册资金不少于8000万元修改为“不少于国务院规定的注册资本的最低限额”，与民航法表述一致。直到2013年3月下发《关于调整公共航空运输企业经营许可管理有关政策的通知》（民航发【2013】41号），再次明确“设立客运航空公司，购置航空器的自有投资规模应不少于人民币6亿元；设立全货运航空公司，购置航空器的自有投资规模应不少于人民币4亿元。”
综上所述，我国公共航空运输企业市场准入政策演进均立足于注册资金限额、航空器数量和专业技术人员资质等要求来设定准入门槛，其焦点更集中在注册资本金限额上，这与公共航空运输业高风险、高投入、高科技、低收益，即“三高一低”的行业特点是相符合的。但是对比欧美等国家的公共航空运输准入条件，不难发现彼此的设计理念和侧重点有所不同。
与我们关注注册资本这一相对静态的财务状况衡量标准不同的是，欧美等国更加注重对申请人资产流动性、融资方式和渠道等财务状况的评估，确保申请人在开始运营的头24个月内，一旦出现财务危机具备相应的偿债能力；而对于新申请人必需的启动资金（非注册资本）数额，则根据其航线网络和机队规模不一设定，以期有充足的资金覆盖运营前成本，以及合理预估的“正常”运营前三个月的支出，对申请人国内、国际业务范围并没有行政干预。欧盟仅对运营最大起飞承重在10吨以下，或少于20座航空器的申请人，给出了至少10万欧元的净资本准入要求，但是如果该承运人经营定期航班，或年营业额超过3百万欧元，仍需要对其财务状况和运营计划进行评估。
为提高我国公共航空运输企业的准入门槛，在1993年提出的三架航空器最低数量要求基础上，自2007年又附加了具有所有权的航空器数量要求，至2013年则演绎成购置航空器自有投资规模的资金要求。数量上的要求也许还出于规模经济和航班正常保障方面的考虑，而所有权方面的要求则更是针对国务院关于公共航空运输企业设立的注册资本最低限额迟迟不能出台的补台方式。欧美等国对于航空器没有数量上的要求，也不对自有或租赁航空器作硬性规定，但是美国要求申请人在向运输部申领有效的经营许可时，应提交已通过FAA适航审定的证明。特别值得一提的是，航班延误处置计划的备案证明也是领取最终生效的经营许可的要件之一，以此确保旅客权益。
对于公共航空运输企业高管及关键技术人员的审核，欧美等国侧重主要所有权和有效控制权，及其商业和相关航空运输背景与经验，守法记录和信誉等方面的审核，我们则额外要求提供专业技术人员的来源和培训渠道说明，更具中国特色；此外，我们的经营许可与运行许可是脱离的，在拿到经营许可证后，并不意味着航空公司真正进入市场，何时投入航线运营，得视完成运行合格审定的时间而定。这与国际惯例相悖。如欧盟明确规定经营许可的颁发及其有效性取决于是否持有有效的运行合格证，并且运行合格证的任何变更均应在经营许可上予以体现；美国运输部颁发最终生效的经营许可前，申请人也必须完成FAA的运行合格审定，并提交证明材料，将经济许可和飞标、适航等安全许可有机地衔接在一起。
突破与建构
国内一些学者运用产业组织学中市场集中度指标和航空公司市场占有率等数据分析了我国民航业的市场结构，得出的结论是中国民行业是寡头垄断市场，具有世界民航寡头垄断市场的一般特点。但是受产品差异化、规模经济与政策法规等中国民航自身因素的影响，一定程度上又制约了这种寡头垄断市场结构有效性的充分发挥。而唯有保持公共航空运输企业市场准入等政策相对合理、稳定，才能促进中国民航市场结构发生积极的变化，提高行业整体竞争力。
各类市场主体数量“井喷式”增长带来了巨大的监管压力，既包括经济安全，更包括运营和飞行安全监管压力，这是公共航空运输企业市场准入政策进退维谷的纠结所在。如果准入的政策环境和制度环境能对公共航空运输企业的经济运营和安全运营同时实施有效监管，在某种程度上也许可以卸下包袱轻装前进，逐步从发展的困顿中走出来。
在2014年的工商注册资本登记制度改革中，没有将公共航空运输业列入仍然实行注册资本实缴登记制的27个行业之一，并且按照本次商事制度改革“逐步取消资本最低限额，淡化注册资本数额要求”，民航法关于注册资本的条款修改指日可待。但是考虑到公共航空运输是直接关系人民群众生命财产安全的特殊行业，在对待公共航空运输企业市场准入的财务壁垒时，审慎的态度是必须的。而科学、合理的资本金制度设计将有利于市场主体创新，实现市场细分和服务差异化，但毋庸讳言，监管能力也将面临更大的挑战。因此在理念转变和知识更新的同时，借助外脑外力开展第三方专业评估，针对不同市场主体分类进行经济运营风险监管，符合国家探索社会智库参与决策咨询的总体思路。
面对由专业技术人员和机场运行保障等资源短板带来的运营和飞行安全压力，应增强宏观调控的针对性和有效性。同时，按照行业监管有机结合原则，实行经济和安全职能部门联动监管，优胜劣汰，尝试建立健全市场退出机制。此举与当前国务院规范行政审批的思路一致，也符合安全生产法的相关要求，更能实时掌控公共航空运输企业市场准入进度。
总之，困顿是仍处于规模扩张阶段的中国民航不可避免的“成长的烦恼”。立足当下，兼顾长远，在现有规章和文件基础上，从市场准入政策的设计理念寻求突破，在第三方专业评估等执行手段和协同监管作用机制等方面尝试建构，是本次138号令修订的难点与要害。
（运输司市场监管处杨杰）
航空货运未正确申报危险品行为的防范
为了确保航空安全，危险品航空运输在国际上有着一套严格和完整的规定。国际民航组织（ICAO）的《芝加哥公约》附件18《危险品的安全航空运输》以及其技术手册《危险物品安全航空运输技术细则》对于如何进行危险品航空运输做了明确的规范和指导。在国内，所有危险品的航空运输均需满足《中国民用航空危险品运输管理规定》（CCAR-276-R1）的要求。历史经验证明，严格按照相应的法规和要求航空运输危险品，安全性完全可以得到保障。
要使危险品货物航空运输符合要求，托运人需要向航空公司正确的申报危险品。如果申报不正确，航空公司就无法正确的识别所运输的危险品，在运输过程中无法采取相应的措施，也就很难保证运输的安全。1996年5月美国瓦卢杰航空592航班因货舱内装载的未按照危险品申报运输的“氧气发生器”失事，2003年3月因托运人将强腐蚀性化学药品“草酰氯”伪报为普通货物运输造成航空公司飞机报废，这些惨痛的教训无一不在告诉人们航空货运中未正确申报危险品行为的危害。
一、近期国内未正确申报危险品所致不安全事件分析
在中国民航局对外公布的《危险品航空运输管理信息》第十期中，共总结了近期与危险品货物有关的15起不安全事件，其中有12起为未正确申报危险品所致，占不安全事件总数量的比例高达80%。见图-1。
图-1 近年危险品不安全事件图
（数据来源：《危险品航空运输管理信息》第十期）
（一）未正确申报危险品的表现形式
通过对这些不安全事件的分析，未正确申报危险品从表现形式上看，主要包括以下几种：
1.不申报品名直接在普货中夹带危险品；
2.使用普货品名运输危险品；
3.将危险品包装上的标记和标签进行遮盖并按普货进行交运；
4.伪造货物运输条件鉴定报告或者货物性质证明进行危险品运输。
在上述12起未正确申报危险品所致不安全事件中，涉及不申报品名直接在普货中夹带危险品的3起，占未正确申报危险品所致不安全事件总数量的25%；涉及使用普货品名运输危险品的6起，占总数量的50%；涉及将危险品包装上的标记和标签进行遮盖并按普货进行交运的2起，占总数量的17%；涉及伪造货物运输条件鉴定报告或者货物性质证明的1起，占总数量的8%。见图-2。
图-2未正确申报危险品所致不安全事件表现形式图
（数据来源：《危险品航空运输管理信息》第十期）
（二）未正确申报危险品的动机分析
如果从托运人的动机来分析，未正确申报危险品则通常可以分为两类，即“无意未申报”和“蓄意未申报”。
“无意未申报”是指由于托运人本身不知道所托货物为航空危险品导致的未正确申报行为。“无意未申报”发生的直接原因是托运人不具备对航空危险品的识别能力，间接原因主要包括托运人不了解危险品航空运输的要求，没有进行系统的危险品知识培训；航空公司对航空运输危险品要求的宣传存在覆盖盲点等。
“蓄意未申报”是指托运人已知拟托运的货物为危险品，但仍主观上故意不进行危险品申报或将危险品进行错误申报导致的未正确申报行为。“蓄意未申报”发生的直接原因主要是托运人受经济利益的驱使，意图以普通货物的成本来运输需要高运费的危险货物。间接原因则主要包括较低的违法成本使一部分托运人敢于以身试法以及部分航空公司收运检查和安全检查不严格，助长了托运人的侥幸心理。
在上述12起未正确申报危险品所致不安全事件中，“无意未申报”的3起，占未正确申报危险品所致不安全事件总数量的25%；“蓄意未申报”的9起，占总数量的75%。见图-3
图-3未正确申报危险品所致不安全事件托运人动机分类图
（数据来源：《危险品航空运输管理信息》第十期）
二、针对未正确申报危险品行为应采取的对策
通过上述分析可知，目前未正确申报危险品行为的表现形式多样，产生原因不一。如何采取有效手段避免未正确申报危险品行为的发生成为目前航空运输中的难题。针对这种情况，笔者建议通过“4321”，即“完善四层管理，把握三大环节，依托两个体系，打造一个平台”的手段，实现对未正确申报危险品行为全方位的防范。
（一）完善四层管理
首先在托运人层面，托运人务必建立完善的管理制度，从公司层面正确识别和判断所交运的货物是否属于航空危险品。属于危险品的，要按照法规要求，制定危险品培训大纲，完成员工危险品知识培训并按照要求交运。
其次在销售代理层面，销售代理人应梳理自身的经营模式，在组织结构上对安全责任予以明确，做好空运知识和职业道德的培训。前端揽货时必须建立品名核实和收运验视制度，分拣处理时使用X光机核查，货物交运时加强对一线交货人员的管控，不掌握相应知识的一律不允许从事相关工作。
再次在航空公司层面，航空公司要采取各种手段加强对所运输货物的掌控。除较为传统的加强收运检查和安全检查等手段外，随着电子货运的推广，航空货运链逐渐趋于扁平化，这使得航空公司对销售代理人甚至是直接对厂家及其生产的货物来进行针对性地管理成为可能（见图-4）。通过做好客户关系管理，合理安排货物运输，既可提高效率又能确保安全。
图-4 客户关系管理系统模块图
最后在行业主管部门层面，行业主管部门一方面要完善法制和标准化建设，通过完善危险品运输相关法规，制定从事危险品航空运输相应主体的准入门槛，将不诚信的单位排除在航空货物运输之外，同时要制定更为严格的处罚措施，增加未正确申报危险品行为的违规成本；另一方面要加强与危险品生产企业行业主管部门的交流与合作，加强对生产企业的管理，确保产品在生产时就进行了正确的识别和分类，符合航空运输的要求，以减少其违规航空运输的可能。
（二）把握三大环节
一是把握前期的培训和宣传环节。无论是对托运人、销售代理人还是航空公司、地面代理人一律坚持先培训后上岗的原则，确保持证上岗。同时要深化宣传手段，在传统的海报和视频媒体的基础上，综合利用社交媒体，以整个行业的力量，防范未正确申报危险品的行为。
二是把握托运货物前的货物识别环节。货物托运是普通货物与危险品进行分流运输的起点，如果起点错误会导致大量重复劳动，降低运输效率并带来安全隐患。作为承担货物识别责任的托运人，一定要充分重视这一环节，制定相应的程序和要求，确保所交运的货物正确识别。
三是把握收运货物时的核查环节。这个环节是航空公司的安全闸门，航空公司要在业务手册中明确货物核查的程序和要求，同时要明确核查各岗位的工作流程和责任，并将责任落实到人。
（三）依托两大体系
其一是质量体系。产品的质量瑕疵常常给航空安全带来隐患， 2014年7月国家质检总局在官网上发布充电宝质量警示，指出充电宝存在安全风险，不合格率为100%。毫无疑问，如果这些充电宝一旦进行航空运输，将会带来非常大的安全隐患。所以在危险品生产的相关行业推行结合航空标准的质量管理体系势在必行。
其二是信用体系。安全生产信用体系是督促和推动企业落实安全主体责任的重要途径，是确保航空运输安全的内在需要。通过信用征集、信用记录、信用评价、信用披露、信用奖惩以及信用教育制度，对危险品航空运输链条的相关主体进行分级分类管理，推动企业依法依规的实施危险品航空运输。
（四）打造一个平台
打造一个航空货物运输的统一平台。通过这个平台，一是提供专业信息咨询和货物跟踪，二是明确隐含危险品的品名和分辨方法，三是对托运人申报的品名进行危险性判断并给出放行或开箱验视的建议。
该平台可以参考海关的申报方式，依据动物产品、植物产品、矿产品、纺织品、化学工业及其相关工业的产品等特征分成各大类，每大类根据各自的特性再逐项细分至下级目录。托运人在申报品名时必须按对应属性和名称的类项进行申报，若属新型事物没有对应类项的则应当通过专项论证后方可运输。系统根据托运人申报的品名，结合产品质量记录、托运人诚信记录以及一定的随机数来做出放行还是开箱查验的建议。流程结构见图-5。
图-5 航空货物品名判定平台流程结构图
就系统判定环节而言，可利用层次分析法建立模型对品名做出放行或查验的判定。层次分析结构见图-6。
由系统判定需开箱查验的，收运和安检人员可通过开箱验视来比对文实相符性。对于颜色和物理状态相似的化工品，可以通过拉曼光谱法现场初步比对，光谱比对差异大的应通过再次鉴定来确认物质属性。
总之，历史经验及数据分析均表明，未正确申报危险品的行为对航空安全构成了重大威胁。这些行为虽然形式多样，原因不一，但自古魔高一尺，道高一丈，严格按照国际民航组织和中国民航局危险品运输的相关要求，通过采取“完善四层管理，把握三大环节，依托两个体系，打造一个平台”的手段，相信一定可以有效减少未正确申报危险品行为的发生。
