在新的历史起点上建设民航强国，用20年的时间实现我国从民航大国向强国的历史性转变，是中国民航局党组为使民航更好地服务国家经济社会发展全局、加快民航事业发展而作出的重大战略决策。为推动和引导民航系统各级领导干部深入学习领会民航局党组提出的《建设民航强国的战略构想》的主要精神、基本内容，深入探讨推进民航强国建设的路径和措施，本报从今天开始推出“建设民航强国笔谈”栏目。恳切希望民航各级领导干部积极参与，踊跃赐稿，通过大家的真知灼见，让建设民航强国的战略思想深入人心，形成全行业统一的意志和行动。

　　■民航行政管理部门要在民航强国建设中确保持续安全，发挥好自身的政府行业管理职能，打牢民航强国建设的基础，关键是大力强化行业安全监管工作。

　　■我们在安全监管工作中，既要明确职责，实施责任落实，同时，还要提倡“拆墙和过界”工作，在非本单位职责范围内发现安全隐患时，应当积极提醒和建议，防止安全管理出现漏洞和真空。

　　■责任带头者应当是政府、政府官员、非营利部门以及非营利部门工作人员，他们应对自己的行为负责，也应当对公众和利益相关者负责。

　　■监管过程要做到文文相符，更重要的是做到文实相符，要经得起查、经得起问、经得起历史的检验。

　　在今年的全国民航工作会议上，李家祥局长在所作的《中国民航人要为建设民航强国而努力奋斗》讲话中，全面阐述了建设民航强国的意义、作用和途径，描述了强国建设的愿景和目标，并针对政府如何助推民航强国建设提出了要求。笔者认为，民航行政管理部门要在民航强国建设中确保持续安全，发挥好自身的政府行业管理职能，打牢民航强国建设的基础，关键是大力强化行业安全监管工作。

　　明确政府的定位与职能

　　民航从2002年就开始行政体制改革，进一步转变政府职能。根据航空运输跨省、跨地区运作的特点，形成了民航局——地区管理局两级行政管理架构，地区管理局在本地区各省（区、市）设立精干、高效的民航安全监管局，代表地区管理局，负责该省（区、市）航空公司、机场和其他民航企业运行的安全监督和市场管理。

　　民航局的职能是：民用航空安全管理、市场管理、空中交通管理、宏观调控和对外关系。

　　民航地区管理局的职能是：贯彻执行国家的法律、法规和民航局发布的行业管理规章、标准和制度；提出本地区民航发展规划；对所辖区域内的民用航空活动进行安全和市场监督管理；保证飞行安全和空防安全；主持调查处理辖区内一般航空安全事故。

　　民航安全监督管理局职能是：代表民航地区管理局负责所辖地域民用航空安全监督和市场管理。

　　明确监管职责与责任

　　从某种意义上讲，职责就是工作的内容或范围，是组织目标对某岗位或职位的功能要求，是某岗位或职位上应该做的工作；也是某岗位与其他岗位或职位之间的界线，是某岗位或职位上的员工必须承担的过失。

　　民航局安全监管主要职责：起草民用航空业行业管理法律、法规；制定行业管理规章、政策和民用航空安全技术标准；依照《中国民用航空法》等法律、法规和规章及安全、技术标准，对民用航空活动实施安全监管；确保飞行安全和空防安全；主持重大飞行事故的调查，参与特大飞行事故的调查等。

　　民航地区管理局安全监管的主要职责：贯彻执行国家有关法律、法规以及民航局的规章、制度和标准；负责辖区内民航行政执法和行政诉讼涉及的有关法律事务；承办辖区内监察员考核、报批，监督其行政执法行为。对辖区内的民用航空活动进行安全监督和检查；发布安全通报和指令；组织辖区内民航企事业单位安全评估；组织调查处理辖区内的一般民用航空飞行事故、重大通用航空飞行事故、航空地面事故和民航局授权组织调查的其他事故；参与辖区内重大、特大运输航空飞行事故的调查处理。

　　在明确职责的同时，也要分析我们的实际情况。我认为，安全监管职责有着明显的自身特点：第一，由于行业在发展过程中会遇到很多新的问题，当条件发生变化时，工作职责不可能完全界定清楚，导致部分职责相互交叉，或者缺失，还不能完全做到不“越位”、不“缺位”、不“错位”；第二，职责是部门或岗位的主要工作，有些工作会在职责中不能完全体现，很难做到面面俱到，但问题出现后很多相关部门和人员都有责任；第三，职责没有重要和不重要之分，也没有大小之说，有时看似不起眼的工作，也有可能出现大的问题。

　　所以，我们在安全监管工作中，既要明确职责，实施责任落实，同时，还要提倡“拆墙和过界”工作，在非本单位职责范围内发现安全隐患时，应当积极提醒和建议，防止安全管理出现漏洞和真空。

　　责任通常就是指所需承担的义务。一个和谐社会是一个有责任的社会。责任感是指在一定的社会生活中，为了维护正常的社会生活秩序，全体社会成员应当对自己、社会和他人负责的一些最基本、最起码的公共生活准则。国际经验证明，没有责任感，任何社会都不会长期繁荣和可持续发展。社会责任感代表着一个国家共有的文化和价值取向，是国家软实力的核心之一。责任带头者应当是政府、政府官员、非营利部门以及非营利部门工作人员，他们应对自己的行为负责，也应当对公众和利益相关者负责。

　　按照对责任概念的理解，为了充分发挥民航安全监管部门的作用，促进规章符合性检查向安全绩效评估转变、从管理型向服务型转变、从事后查处向事前预防转变，民航监管部门理应对企事业单位实施安全绩效考评，政府内部也应按照国际民航组织的审计规则，建立符合国际规则的安全监管体系。

　　对于民航安全监管实施问责制，有个别同志认为这是自己找自己的麻烦。笔者认为，问责制是对安全责任制的落实，是提高领导干部责任心的重要手段，各部门如不审视自己的监管行为和过程，当出现重大安全责任事故时，就要承担严肃的领导责任和监管责任。

　　民航运输安全责任重大。如果安全监管不作为，安全监管程序不规范，安全隐患的整改和跟踪缺失，记录不完整；或未能及时通报不安全信息或没有按时进行教育培训，一旦发生航空事故，事发单位及所在区域的安全监管部门和领导就应当承担相应的责任。

　　安全生产责任制就是各级领导、各个部门、各类人员在他们各自职责范围内按规定对安全生产负责任的制度。其内涵一是确保安全生产工作真正落实的一项基本制度（明确职责、定位，权责对等，制度建设也是企业一项基本建设）；二是确保安全生产工作有效到位的一种运行机制（体现了分级管理，各负其责，落实到每一个人）；三是确保安全生产工作正常运行的一个保证体系（安全生产是系统工程，是决策层、管理层、操作层联动的体系）。

　　领导的责任分为直接责任、主要领导责任和次要领导责任。直接责任指在其职责范围内，不履行或不正确履行自己的职责，对造成的损失或后果负直接责任。主要领导责任指其在主管工作范围内，对其直接主管的工作出现了安全问题，造成的损失或后果负主要领导责任。其他领导要负的责任，就是次要领导责任。

　　明确监管内容与范围

　　政府的监管，从民航局来说就是要对各地区管理局的安全监管工作进行督察；从地区管理局来说，既要负责对区域内的企事业单位安全情况进行监管，也要负责对管理局内部和所辖监管局开展安全监管的情况进行监管，还要负责对所有监管内容的执行情况实施监管。

　　监管过程要做到文文相符，更重要的是做到文实相符，要经得起查、经得起问、经得起历史的检验，不要一查就乱、一问就慌、一检验就露馅。

　　在分析安全监管职责具有自身特点时，还应考虑监管工作中的“四个关系”，即：“三级监管”间的监管关系；地区管理局和所辖监管局“两级政府”间的监管关系；尤其是“块（两级政府）和条(飞标、适航等专业系统)”之间的监管关系，须明确“块”对“条”的监管职责，大“块”对小“块”的监管职责，“条”对系统的监管职责。当前，一些航空企业已经实施生产大运行，如果政府不改变自己的监管方式，加强监管措施的实效性，就很难做到及时、有效地开展过程监管，还容易造成责任不落实、责任不清等问题。所以，要加快建设好监管体系平台，实施一体化安全监管，确保政府监管的有效性。

　　明确监管内容：重点对贯彻和执行国家安全生产法律法规情况、执行行业安全生产规章标准情况、安全工作责任落实情况、安全事件调查处置情况、行业或本区域的安全生产运行情况，安全生产组织、培训、整治和保障情况、安全生产运行监管情况等内容，设计好监管路线图和检查单，实施全过程安全监管。

　　加强依法行政与监管方式

　　运用法律手段加强安全监管工作，是妥善调节和处理各方面的利益关系，正确处理各方矛盾的重要方法，这样才能有效发挥政府职能作用。

　　安全监管应当依据国家法律、法规和行业规章、标准规定，借鉴国际航空业界的先进做法，通过行政许可、行政收费、行政检查、行政强制、行政处罚等法律手段实施监管。

　　安全监管要做到“四个结合”：（1）法律手段与行政、经济手段相结合，以法律手段为主；（2）持续监察与专项监察相结合，以持续监察为主，强化重大节假日、重要活动期间的专项监察；（3）监察频次与监察效能相结合，以监察效能为主，保证监察频次，突出监察重点。（4）传统做法与新技术应用相结合，以充分发挥数据系统、信息系统、安全数据监控与分析系统等各种技术手段在安全监管中的积极作用，为提高安全监管效率提供支撑平台。

　　民航的安全监管工作，可以通过很多积极有效的方式和方法得以实施，比如，安全审计和专项整治工作，突出行政检查、行政强制、行政指导、行政许可、安全警示等。

　　使用行政约见制度。对于发生严重不安全事件的单位，民航局将约见相应单位的主要负责人；对于发生人为责任严重事故征候、有社会影响的不安全事件或存在重大安全生产隐患的单位，地区安全监管部门要对事发单位的主要领导进行约见。

　　通过行政强制、行政处罚、隐患整改、行政约见、安全警示等监管手段和方法，惩治违法违规行为，彰显警示和威慑作用，改进安全工作，遏制违法违规行为，使我们的监管工作经得起检查。

　　加强监管体系建设与培训

　　当前，我国政府自身改革和职能转变相对滞后，社会管理和公共服务职能比较薄弱。经济运行中的突出矛盾虽有所缓解，但尚未根本解决。一些部门之间存在职责不清、协调不力的现象，导致管理方式落后，办事效率不高。

　　民航政府职能的转变也是根据行业发展情况逐渐改进和完善的，安全监管究竟怎么监管？监管什么？怎么监管好？还需要不断探索。当前个别单位和个人还存在着理念跟不上、思路跟不上、行动跟不上的现象，应对航空企业实施生产大运行、边缘区域的设施设备匮乏、通用航空运行落后等问题时乏力，这都给我们安全监管工作提出了新的挑战。

　　我们应该在监管体系建设上下工夫。做好组织机构和架构的合理配置，制定好政府的监管职责和责任、监管手段和方法、监管内容和手段、监管绩效和问责。继续做好安全审计工作和专项整治工作。建立国家安全纲要（SSP）和企业的安全管理系统（SMS）。实现政府安全监管体系正规化、规范化、标准化。

　　我们应该在监管队伍建设上下工夫。要有一支优秀的懂安全、懂业务、懂管理的综合素质高的安全监管队伍。为了实现这一目标，就需要我们加强对监管人员的培训工作，通过培训使监察员懂得怎么去监管、懂得怎么去监管好。

　　我们应该在新技术应用上下工夫。要加快推进新理念和新技术的应用，引进先进设施设备，增加安全管理方面的投入。同时，在接受新思想、新理念、新技术、新办法时，我们也不能摒弃一些好的行之有效的老办法，要综合一切有效的办法和手段，逐步建立和完善政府安全监管体系，实现民航持续安全，打牢建设民航强国的坚实基础。