编者按:总部设于英国的AIRLINE BUSINESS杂志2007年9月号以民航总局杨元元局长为封面人物,并登载了该刊记者Nicholas Ionides对杨局长的专访文章,题目为Yang Yuanyuan——Piloting aviation reform in China(杨元元——驾驭中国民航改革)。访谈中,杨元元局长谈到他对于开放中国民航市场、放宽价格管制以及国内外航空自由化等问题的看法。以下为此次专访中文译文的主要内容。

　　变革的引领者 

　　杨元元不是一位平常的中国政府部长级领导。他思想进步,为人谦虚,对待下属绝不盛气凌人。他英语流利,闻过则喜,对管理中存在的问题绝不护短。令人称奇的是,他在闲暇时还会作为机长执飞中国国际航空公司的波音747-400s商务航班。

　　作为中国民航总局的局长,杨元元——他也经常被越来越多的崇拜者称为“YYY”局长——在过去五年间对中国民航领域内的官僚主义进行了大刀阔斧的改革。在他的领导下,中国民航总局(CAAC)与其大多数民航合作伙伴签署了众多自由航空服务协议,开放了国内民航市场以迎接新的竞争,在国内部分地区进行了航权开放制度试点,极大地提升了飞行安全水平,自2004年11月以来未发生任何重大伤亡事故,中国民航业稳步发展,中国民航运输量增幅位居世界前列。

　　但杨元元从不夸耀自己的成就。相反,他喜欢把精力集中在有待完成的事情上。在中国民航总局北京总部对他进行的一次难得的专访中,他特别坦率地谈论了进一步开放的必要性。

　　“民航是国际性的,因此我们需要了解外界正在做什么。”杨局长通过翻译告诉记者,还不时对翻译的表达进行纠正。他说:“对改革,不同的人有不同的看法,我们承认我们在改革的过程中仍然存在某些问题。但是改革的方向没有错。实践证明,改革为民航业的进一步发展提供了动力和激情。”

　　从上个世纪八十年代后期开始,中国民航业经历了巨大变迁:中国民航唯一一家航空公司被拆分为若干地区性航空公司,随后大量新航空公司纷纷出现。中国民航历经酸甜苦辣,九十年代后期,中国民航的快速发展被排在世界最差行列的中国民航航空安全记录所掩盖。但是,中国民航在一系列严重事故之后,对航空公司的扩张采取了遏制措施,航空安全得到大幅改善,中国民航业从此不断壮大。

　　正是杨元元的前任刘剑锋领导了大胆的合并行动——中国民航总局直属的10家航空公司被兼并为以中国国际航空公司、中国东方航空公司和中国南方航空公司为首的三个庞大集团。中国民航总局也经历了大规模的结构重组,放弃了对航空公司和机场的所有权,开始把精力完全集中在监管事务上。

　　这些变革为杨元元在任期间进一步开放中国民航奠定了基础。自杨元元2002年担任民航总局局长以来,为迎接更大的竞争,中国民航系统已经大大开放,而且在某些方面还成为亚太地区政策开放的先驱。

　　民航业的很多人在2003年真正见识了这位新任局长,当时他在蒙特利尔国际民航组织(ICAO)大会上发言,阐述了中国民航业分步开放的思想。国际民航运输协会(IATA)主席乔瓦尼·比西尼亚尼(Giovanni Bisignani)当时在场。他回忆说,杨元元开诚布公的发言吸引了他。从那以后,他和杨元元成了好朋友,国际民航运输协会则为中国民航经常提供建议。

　　比西尼亚尼说,“这是一个典范,一个大国何以能够如此迅速地发展,而且方方面面做得很好。”他说,“我记得与他在国际民航组织大会上初次相识。我们两人都是新面孔,他作了有关中国民航业政策放开和安全等问题的发言。我印象很深,我记得对当时在场的两位其他国家的交通部长说:‘先生们,你们可曾想到中国能够在这里做出最为开放、最为先进的发言啊?’”

　　从那以后,杨元元言出必行,政策放开的确成为他关注的焦点。航空服务协议就是坚定不移的开放举措。例如,中美民航双边限制政策在短短三年内经历了两次放开——尽管中国的航空公司甚至尚未用足其全部的航权。

　　在南部海岛省份海南,一场试验于2003年展开——海南成为“航权开放试点区”,外国航空公司可以在第三、四、五航权的基础上在该区域运营。航空货运成了政策放开的又一个焦点,一批航空公司,包括新加坡航空公司的货运分公司SIA Cargo,几年来终于可以飞过中国,抵达其他国家的目的地,如美国。

　　新成立的航空公司 

　　中国民航总局在锐意开放的同时,也一直在采取多种措施进行内部平衡,包括允许在国内成立新航空公司,外方可拥有国内航空公司的部分所有权,并且赋予像海南航空公司和深圳航空公司这样的二级航空集团增加海外目的地的权利。杨元元说,政策放开的举措将继续步步推进。尽管完全放开的目标在中国依然遥远,但是杨元元向中国各航空公司发出的一个重要讯息就是,他们不可能永远都得到保护。

　　他说,“人们对于政策放开看法各异,尤其是那些喜欢得到政府更多保护的航空公司很有意见。我们对此将采取相应的措施。但是,我们依然相信,我们不应只考虑到航空业的发展,还应考虑到国民经济的发展以及中国航空产业在全球的地位。”

　　“我们相信,要保证中国航空业的健康增长和发展,单靠保护是不够的。在开放过程中,中国航空企业能够积累一些经验,从外国航空企业那里获得启发。中国航空企业定将在开放的过程中不断壮大。中国将继续对政策放开抱非常积极的态度。但同时,我们对完全放开也持非常审慎的态度,因为我们相信目前还不具备完全开放的条件。”

　　自2005年中国放松限制,允许成立私有航空公司以来,中国国内数家客运航空公司陆续投入运营,如奥凯航空公司(Okay Airways)、春秋航空公司(Spring Airlines)和鹰联航空公司(United Eagle Airlines)。

　　杨局长说,对市场而言选择多一些是好事。但是,他也认为,国内又会出现航空公司过多的局面。为此,他宣布,民航总局在可以预见的将来不会批准成立新的航空公司。他说:“目前中国有24家航空公司,据我所知,根据美国《联邦航空管理法索引》第121条,美国的航空公司超过100家。我们认为,中国的航空公司数量以20至30家为宜。太多了,我们承受不了。”

　　“我们手上仍然有一批在申请成立的航空公司,我们刚刚开了会,研究如何应对这种局面。到2010年,我们再逐步开始审批这类申请,因为我们想让这些航空公司等到基础设施改善,等到中国民航总局监管能力更强的时候。我们仍然认为,要航空公司投资航空产业是一件好事……但是我们会控制我们的发证数量。目前我们不会接受新申请。可能今后会,但不是现在。”

　　市场转型

　　杨元元看到中国民航市场最终转型为三种主流航空公司:第一类是一批大型全服务型航空公司,每家航空公司都拥有300至400架飞机;第二类是低成本航空公司,满足低端市场的需要;第三类是与大型航空公司互为补充的小航空公司。2005年以后投入运行的新客运航空公司都已尝试采取低成本运营模式,这种模式在世界很多地方都取得了成功。但是,这些公司也有许多抱怨,例如对他们可以飞哪条航线、以什么价格收费进行限制,很多机场运营成本过高等,这些因素使他们无法在中国成为真正意义的低成本航空公司。

　　杨元元坦言,“这些抱怨并无偏颇。这是由于我们仍在进行价格调控,而且对低成本和小型航空公司进入干线运营仍然有限制。在中国,低成本航空公司的发展仍然处在起步阶段,我们也承认,一些小型航空公司对某些政策和规定使得他们无法取得成功抱有意见。”

　　他补充说:“我非常熟悉马来西亚的AirAsia航空公司,我也非常喜欢这家航空公司的口号‘Now Everyone Can Fly’。在中国,由于我们有非常庞大的人口,我们无法让每个人都可以享受到航空旅行。但是,我们的目标是让越来越多的中国人都坐得起飞机。民航总局支持低成本航空的发展,我们也相信低成本航空有非常好的发展潜力。但是,我们也承认,我们在这方面仍然存在许多困难和问题。”

　　谈到对国际市场采取政策放开措施时,杨元元说,国内的管制措施仍会稳步放宽。其关键在于国内航权管制放宽计划。他希望这项计划能在2010年全面实施。过去,中国航空企业如要在国内主要航线运营,须经民航总局批准。但去年在中国中部城市武汉进行了一项试点。这项限制在试点中被取消,航空公司中需要向民航总局提交报告存档备案。

　　杨元元说:“我们正在减少需要民航总局审批的航线城市数量,我们已将这个数量从20个减少到了10个。”他说,“今后,可能只有五个城市需要民航总局审批。我们的目标是到2010年所有城市、所有航线都不需要航空公司向民航总局申请审批,只需要向我们报告备案就可以了。”

　　他还说,民航总局也在进行机场费方面的改革。“我们的目标是在未来5到10年内改变机场费体制,使其符合国际民航组织的标准。但是,我们认为,这个目标不是一夜之间就能实现的。”

　　杨元元说,机票价格改革也将继续铺开,以帮助低成本航空公司运作。变化已经并正在发生。目前,对只由一家航空公司运营的航线设定了封顶票价,而某些短线的票价则完全没有限制。

　　杨元元说:“大多数航线我们仍采用活动票价,也就是说,设定了封顶价和保底价。今后,我们计划进一步放宽价格管控,对此我们仍在进行研究。我们仍然相信,此类改革应该逐步推进。”

　　同时,民航总局考虑向低成本航空公司开放二级机场。杨元元说:“干线航线非常拥挤,因此,对希望在大城市运营的低成本航空公司而言,我们正在考虑采取措施解决这类问题。”

　　“我们在探索,看是否能够在大城市周围开发出一些二线或三线机场供他们使用。例如,我们有一些军用机场,或许我们可以让这些机场既军用又民用。这一类机场的设施将更为简单,对低成本航空公司的运营有利。”

　　同时,民航总局也一直在推动大大小小的航空公司努力提高效率。增效的领域之一就是推动电子机票的使用。电子机票两年前才在中国出现。在国际民航运输协会主席比西尼亚尼向杨元元表明对中国电子机票步伐缓慢的担忧后,杨局长制定了一项推广电子机票的“全国计划”,如今电子机票已在中国全面推广。

　　安全焦点 

　　民航总局大刀阔斧地提升其运行控制能力,支持众多新机场的开发,并继续集中力量学习国外先进经验,提高民航安全水平。但是,务实的杨元元仍然有很多担忧,其中包括担心中国航空公司没有像其国外同行一样得到有效的管理。他说,尽管这种局面正在改观,尤其是中国的三家航空公司将于今年下半年加入航空公司联盟,外国投资者也已经能够购买中国航空公司的股份,但是我们要学习的还有很多。

　　然而,最让杨元元忧心的是,中国民航业将如何应对乘客人数的飞涨。随着国内客运量以每五年翻一番的速度增长,二十年后,中国民航业的从业规模将是现在的4倍。

　　杨元元说:“我们面临的最为严重的困难之一就是缺少高素质的人才。不仅缺乏专业技术人才,也缺乏管理人才——包括航空公司管理人才、空管人才和政府部门的管理人才。我希望我们的管理人士能够更好地了解民航业未来发展的国际趋势。坦率地说,中国民航业约有300,000从业人员,但其中能够阅读Airline Business英文文章的人寥寥无几。”

　　为更好地了解日常运营层面的发展情况,杨元元每月至少驾驶一次波音747-400s,让他的商业飞行员执照继续保持有效。这可能也表明了这位言语直率的局长希望给中国民航总局带来更加开放的风格,正如他一贯坚持的宁可亲自多听问题,而不愿只听到成绩。

　　他说:“在我飞行时,尤其是在巡航阶段,有很多飞行员和乘务员来向我反映问题。了解这些情况对我非常有帮助,因为我的责任之一就是为他们解决问题。改革的方向是正确的,但是我可以看到,仍然有许多尚待解决的问题。”