《民用机场管理条例》今日正式开始实施，条例中明确指出：“民用机场是公共基础设施。各级人民政府应当采取必要的措施，鼓励、支持民用机场发展，提高民用机场的管理水平。”在5月中旬召开的中国民航发展论坛上，民航局局长李家祥强调，“机场定位为公共基础设施，将要以管理服务为主要职能。我们将探索对机场实行飞行区生产经营管理和航站区资产经营管理相结合的管理模式，推广特许经营或专营模式”。
由此可见，《民用机场管理条例》中对机场公共基础设施的明确定位，不仅会给机场自身带来重要变化，而且也会影响各级政府对于机场管理的方式。具体而言，机场定位为公共基础设施，到底会给中国机场业带来什么变化呢？机场又该如何思考未来的管理模式呢？本期的“民航热点对话”，我们邀请3位嘉宾对此进行讨论。
民用机场是为国家和地方的经济和社会发展服务的，是城市综合交通体系的重要组成部分，与城市交通、市政公用设施以及公路、铁路等基础设施一样，其公共基础设施的性质是显而易见的。
主持人：此次《民用机场管理条例》明确了机场是公共基础设施，突出了机场的公益性，这种定位的依据是什么？
张光辉：首先，《民用机场管理条例》颁布以前，我国现行的法律法规都没有对民用机场进行过定位。《航空法》只是对民用机场进行了定义：民用机场是指专供民用航空器起飞、降落、滑行、停放以及进行其他活动使用的划定区域，包括附属的建筑物、装置和设施。
民用机场是为国家和地方的经济和社会发展服务的，是城市综合交通体系的重要组成部分，与城市交通、市政公用设施以及公路、铁路等基础设施一样，其公共基础设施的性质是显而易见的。《民用机场管理条例》作为国务院颁布的行政法规，对机场进行这样的定位，对今后机场的建设、改革和发展必将产生深远的影响。
《条例》明确民用机场是公共基础设施。我认为，公共基础设施和公益性设施还是有区别的。公益性设施一般是指教育、医疗卫生、文化等社会福利事业的相关设施，其最大的特点是不以营利为目的，主要为公众提供服务。而公共基础设施虽有一定的公益性，也要为公众提供服务，但同时也有营利性的一面。民用机场作为公共交通基础设施，是航空运输的平台，承担着为广大旅客、货主提供安全优质服务的职能，从这个角度讲，民用机场具有公益性。因此，我国的民用机场以前主要依靠政府投资建设，机场亏损时，政府也予以补贴。但另一方面，民用机场投资大、回收期长，完全依靠政府有限的投入已经难以满足机场发展的需要。2002年国务院批准的《民航体制改革方案》明确指出：机场要实行企业化经营。目前，我国民用机场与公路等行业一样，正在从政府投资为主向投资多元化的方向发展，大部分机场已经转变为企业，有的机场已经成为上市公司或者合资公司。既然机场要实行企业化经营，必然会体现出营利性的一面。当然，我国的民用机场大部分是小型机场，这些小型机场主要是为当地社会经济发展服务，其自身的融资能力、自我生存和发展能力弱，但社会效益显著，更多地体现了公益性的一面，需要政府的投入和扶持。
王云访：我认为，机场的公共性由机场本身所具有的特点所决定。首先，机场是一种公共产品，体现的是社会公众与社会利益的价值。其次，机场具有正外部性，能够促进当地社会的和谐，推动区域经济的可持续发展。再其次，机场运行涉及社会公共安全。所以说，机场的以上特点都与公众利益相关联，是社会公共性明显的地区基础设施。
刘明：机场公共基础设施定位的依据主要有以下方面：
第一，从机场特征来看，机场是以地区经济社会发展、实现国家或行业整体目标及服务社会公众为出发点的，其重要的特点是提供公共产品，不是简单地以企业盈利为目的。
第二，机场的管理具有明显的公共管理性质。机场的公共管理强调政府、企业、公民社会的互动以及在处理机场问题中的责任共负，以社会公共的福祉和公共利益为目标。
机场将会从各级政府获得更多的资金和政策支持，争取更好的发展环境。
主持人：此次《民用机场管理条例》的出台对机场业的发展会产生哪些积极影响？
张光辉：将机场定位为公共基础设施，对机场发展所产生的积极影响是多方面的。首先，这有利于机场获得国家和地方政府在政策、资金等方面的扶持，争取更好的发展环境。其次，对于机场本身来讲，这样的定位，将有助于机场树立正确的发展观，正确处理安全、服务和效益的关系，在保证安全的前提下，不断提高管理水平和服务质量，兼顾经济效益。
王云访：明确机场是公共基础设施的意义非常重大，如果这一定位能够获得各相关方的深刻理解，必将对我国机场业的发展产生巨大的推动作用。
第一，机场的公共性定位进一步明确了政府投资建设机场的责任与义务，机场发展将会从各级政府获得更多的资金和政策支持。
第二，机场的公共性定位将进一步强化政府的监督管理责任，促使机场健康发展。
第三，机场的公共性定位突出了机场管理机构的社会性服务职能，这为解决机场管理机构的性质问题提供了思考的依据，同时也必将带来机场业务经营方式的重大变革。
第四，对机场管理机构的职责定位，解决了困扰机场管理机构多年的应不应该行使机场区域管理职能和如何行使这一职能的问题。
刘明：机场公共基础设施地位的确立，对机场发展产生的积极影响主要体现以下几个方面：一是机场公共基础设施的清晰界定，有利于政府部门规范民用机场规划建设程序，形成政府主导的机场建设和投资模式。
二是条例规定民航管理部门和地方政府对运输机场的安全生产负有监督管理责任，减轻机场运营的安全压力。
三是条例对机场、航空公司以及其他驻场单位、乘客、货主等不同主体的权利和义务作出规范，有利于加强和规范运输机场管理，提高运输机场服务水平和运行效率。
政府应当加大对机场的投入，保证机场健康发展，以满足公众日益增长的航空运输需要，同时正确对待机场的经营绩效，并对机场的亏损进行补贴。
主持人：根据《条例》对机场的定位，国家和地方政府应该从哪些方面入手，鼓励、支持民用机场发展？
张光辉：应当说，长期以来，国家和地方政府一直通过制定相关的政策，从各方面支持民用机场的发展，否则，我国的民用机场也不可能发展到今天这样的规模。从当前我国机场的发展状况看，我认为主要包括以下方面：一是要继续加大政府投入。机场建设投资大、投资回收期长。从目前我国各机场的情况看，单靠机场自身的盈利来投资设施、扩大再生产是不可能的。机场是公共基础设施，是国家为公众提供航空运输服务不可或缺的设施，因此，政府应当加大对机场的投入，保证机场健康发展，以满足公众日益增长的航空运输需要。
二是要正确对待机场的经营绩效。机场既然是公共基础设施，地方政府就应当按照公共基础设施的性质对机场实施管理，考核指标也应当以社会效益、发展指标、安全和服务水平为主，以直接经济效益为辅。
三是对机场的亏损进行补贴。去年我国160个机场中，旅客吞吐量120万次以下的有114个机场。这些机场安全保障能力较弱、普遍亏损、发展困难，如果政府不予以亏损补贴，将难以生存。目前，国家对中小机场的运行亏损是给予补贴的，但有些地方政府还没有给予相应的补贴。这些机场一般都服务于偏远地区、经济不发达地区和广大农村，主要作用是为当地经济和社会发展服务，社会效益和间接经济效益远大于直接经济效益。因此，对于机场经营亏损，地方政府也应当采取诸如财政预算的方式予以补贴，从机制上保证机场作为公共基础设施能够得到地方政府应有的财政扶持。
王云访：第一，建议国务院、民航应尽快出台配合《条例》并更具可操作性的相关管理办法，以促进和规范机场属地化改革后各地政府对机场建设与发展的管理。
第二，制定地方性法规来保障地方政府对机场发展的支持。近几年的确有一些地方政府，比如上海、深圳、重庆等相继通过地方立法来规范机场的管理与运行。但就全国范围，各省立法并不普遍。因此利用本次《条例》的颁布实施，引导各地政府制定包括地方政府管理支持机场发展内容在内的地方性法规或规定，用法律的形式保障机场能够获得政府的规范管理和资金政策支持。
第三，地方政府要重视对机场的投资与管理。机场划归地方管理之后，大部分地方政府能够按照承诺投资机场建设，但是也存在不兑现承诺或者等国家和民航资金到位后将地方资本金投入转为贷款的情况。在运行方面，虽然有的地方政府对亏损机场给予了运营补贴，但这样的地方政府很少，因此我国大部分机场尤其是中小机场所面临的最大发展压力是建设资金短缺和运营亏损。
第四，对于经济不发达旦交通又不便利的边远地区而言，机场对区域社会经济的发展重要，然而地方财政极为紧张，当地政府确实无力投资巨额的机场建设资金和补贴已使用机场的运营亏损，在这种情况下中央政府应当承担机场的供给，加大财政投资力度和补贴额度，并在政策、管理和专业人才方面予以大力扶持。
刘明：现阶段，不同地区、不同发展规模的机场需国家和地方政府支持的方式是不尽相同的。从云南机场的发展现状来看，当前亟须国家和政府给予的支持主要是：
一是为机场发展提供稳定的政策法规支持。在认识和了解机场发展的意义和作用、影响机场发展的因素、机场发展的相关政策后，政府要鼓励机场发展，则应对机场的规划与建设、机场运营、安全管理、服务管理、公共管理作出相应的规定；在机场土地、税收、资源使用及其他相关政策方面给予优惠。比如，要尽快出台机场业务特许经营活动的法律规范，来完善政府特许经营制度，明确特许经营权的性质，明确机场经营活动的准入规则与资质，制定并完善机场特许经营的收费依据与原则，确保机场不与其他主体争利。
二是明确机场管理机构的管理职能。民航深化体制改革后，随着机场规模的扩大和吞吐量的增加，协调管理的难度也不断增加，迫切需要建立高效灵活的协调管理机制，这是机场实现正常运营和可持续发展的基础。此外，机场管理机构还应该通过政府授权行使行政管理权，负责管理机场安全保障、运营服务、环境保护和各驻机场单位的关系协调；制定保障飞行安全和正常运营的各项管理规定；同机场所在区域政府主管部门共同保护机场净空和周边环境；实施机场总体规划管理，参与机场周边控制区的规划管理；制定机场应急救援计划，负责机场及其邻近区域应急救援工作的组织实施；对驻机场单位建设项目施工、生产经营信息进行管理；统一管理机场范围内供水、供电、供气、有线通信及地面交通等。
三是加大机场建设资金和补贴资金的支持力度。近几年，随着昆明新机场等新建和改扩建工程的实施，云南机场建设资金需求超过250亿元，除去国家投入，云南机场集团债务性融资将达到150亿。此外，云南12个通航机场中，有9个是亏损机场，云南机场集团每年还要承担这些机场的亏损补贴。因此，云南机场亟须国家和地方政府加大云南机场建设资本金和贴息的支持力度，也包括提供机场土地的使用。
机场管理机构的经营活动可以产生经营性收入，但这些收入必须首先弥补公益性亏损并继续投入开拓服务领域与范围，以最大限度满足社会公众的需要。
主持人：近日民航局局长李家祥在腾冲机场调研时强调，“机场要着重抓好安全管理和服务质量，寻找规律、积极探索、创新模式，不断提高综合发展能力，提高社会服务水平”，您认为，机场应该如何正确处理安全管理、服务质量与经济效益之间的关系？
王云访：实际上，机场管理机构兼有履行社会公益性职责和依法经营机场业务的企业性职责双重历史使命。一方面，保障国家、人民的财产安全与旅客人身安全、提高为机场客户服务的质量是机场管理机构的法定职责，另一方面，机场管理机构也负有回收机场建设投资和运营成本的职责。一般来讲，机场管理机构的这两项职责相互促进，并不矛盾。但有时履行有些职责比如进行安全投入必然要加大企业成本，遇有特殊情况比如自然灾害行使社会职责必然要妨碍企业收益，两者无法兼顾。在这种情况下，保障社会利益是机场管理机构的首要职责，机场管理机构的经营目标必须要服务与服从于其安全与服务管理行为。即使在常态的运营环境下，机场管理机构经营机场业务也不能完全以营利为主要目的。
当然，目前我国大部分机场管理机构是企业法人，从公司法律的层面，不追求经济收益是不可能的，机场管理机构（或委托其他专业服务提供商）不仅可以在机场区域内有经营活动，而且还要根据机场用户的需求大力拓展这类竞争性服务产品的供给。但与竞争性行业不同的是，政府设立企业性机场管理机构的目的是为了通过企业化运作机场来提高机场的服务质量与效率，而企业只能在此基础上获取收益。机场管理机构的经营活动可以产生经营性收入，但这些收入必须首先弥补公益性亏损并继续投入开拓服务领域与范围，以最大限度满足社会公众的需要。
刘明：多年来，我们一直在谈论要正确处理安全管理、服务质量与经济效益之间的关系。我个人认为这三者之间是辩证统一的关系。第一，保障安全是最基本的服务质量。机场只有在保证安全的基础上才会有经营效益。安全作为机场或者是民航业生存的根基，在任何时候都不会动摇，也不可能动摇。当服务质量、经营效益与安全发生冲突时，安全问题必须放在首位，这是一个必须遵循的原则。第二，在保证安全的前提下，我们可以根据市场需求，不断开发机场资源的潜力，引进服务主体和市场主体，实现机场资源价值的最大化，进而追求较好的经营效益。第三，机场在安全管理和服务质量发生冲突时，机场通过自身的努力，这种冲突是可以得到缓解，甚至是可以消除的。
机场采取“管理型”模式是世界航空发达国家和地区比较通行和成熟的模式，也符合公共基础设施这一定位，这是我国机场今后发展的方向。
主持人：机场定位为公共基础设施之后，对机场的经营模式会带来什么样的变化？
张光辉：2002年国务院6号文件批准的《民航管理体制改革方案》中明确：“机场下放后，原则上以省（区、市）为单位组建机场管理公司，实行企业化经营。”民用机场属地化管理之后，大部分机场都转变为企业，有的机场已经成为上市公司或中外合资公司，也有一小部分机场被当地政府定性为事业单位，采用事业单位的管理模式。我认为，即使《条例》将机场定位为公共基础设施，考虑到当前我国机场经营管理模式的多样性这一特点，不可能采取“一刀切”的方式来改革机场的经营管理模式。采取什么样的经营管理模式，需要根据各机场的实际情况，并按照公共基础设施这一定位，具体研究探索适合各个机场发展需要的经营管理模式。对于机场的内部经营机制，早在2004年，民航总局就提出借鉴国外机场以及我国香港机场的经验和做法，通过机场特许经营的办法，在保证机场合理利益的条件下，机场管理机构从部分直接经营的业务中退出，实现从直接经营型向管理经营型的转变。机场管理机构变成一个真正的管理者，为机场内的所有业务主体提供一个协调、有序、公平的运营平台。机场采取“管理型”模式是世界航空发达国家和地区比较通行和成熟的模式，也符合公共基础设施这一定位，我认为这是我国机场今后发展的方向。
王云访：定位为公共基础设施后，机场经营模式的主要变化就是机场管理机构从直接经营机场业务转向通过管理经营机场业务，这是两种完全不同的经营方式。
直接经营是机场管理机构自己或其分、子公司直接参与和具体提供机场内的全部或部分服务业务。与其相反，管理型机场业务经营方式是机场管理机构把自己具有经营权的某些经营性业务面向市场以公开招标或其他竞争方式，转让给有相应资质和资信的专业化服务提供商（包括航空公司的相关专业公司），由中标者向机场用户和消费者提供经营性服务业务。这种经营模式一方面解决了机场业务经营主体之间的不公平竞争，另一方面也使机场管理机构能够专心履行机场的建设与规划、机场的安全运营管理、生产运营管理、设施设备的管理，以及对机场各相关利益主体的契约管理、不断开发新的机场业务等社会性管理职责，真正转向管理经营型。
